II SA/Wa 606/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A.K., W.K. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie wniosku o wydanie kopii akt sprawy uchyla zaskarżone postanowienie Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych (zwany dalej Prezesem UODO) postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] (zwane dalej postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r.) odmówił uwzględnienia wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. Pani A. K. i Pana W.K. (zwanych dalej Skarżącymi) o wydanie z akt zawisłego przed nim postępowania kopii (kserokopii) określonych dokumentów. Prezes UODO prowadził postępowanie administracyjne ze skargi Skarżących, na nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych Skarżących przez O. [...] S.A. z siedzibą w [...], polegające na niewypełnieniu obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 15 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), (Dz. Urz. UE L 119 z 04.05.2016, str. 1 oraz Dz. Urz. UE L 127 z 23.05.2018, str. 2, zwanego dalej RODO). Prezes UODO pismami z dnia [...] marca 2021 r. poinformował strony postępowania o zebraniu w sprawie materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji administracyjnej oraz pouczył o prawach stron wynikających z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021 r. poz.735) zwanej dalej k.p.a., tj. o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych w toku postępowania dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § k.p.a.) i o prawie wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów (art. 73 § 1 k.p.a). Ponadto organ wskazał, że według art. 73 § 1a k.p.a. czynności te dokonywane są w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Skarżący wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2021 r. wystąpili o wydanie z akt zawisłego postępowania administracyjnego kopii (kserokopii) określonych dokumentów. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. Prezes UODO odmówił uwzględnienia wniosku Skarżących. Stwierdził, że prawo zapoznania się z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy zapewnia stronie postępowania administracyjnego art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256). Jego zdaniem przepis ten stanowi, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Podniósł, że ustawodawca przyznał stronie określone uprawnienia i jednocześnie precyzyjnie ustalił, w jaki sposób strona może je realizować, a mianowicie przez zapoznawanie się z treścią znajdujących się w aktach dokumentów oraz utrwalanie na własny użytek zawartych w nich wiadomości. Wskazał, że organ administracji publicznej ma jedynie obowiązek umożliwić stronie realizację tych uprawnień, czyli powinien zapewnić jej dostęp do akt. Powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 29 marca 2001 r. (sygn. akt II SA 2580/2000, M. Prawn. 2001/9/475), w którym uznał, że: "Organ administracji państwowej nie ma obowiązku sporządzania i wydawania stronie postępowania administracyjnego nieuwierzytelnionych kserokopii dokumentów z akt postępowania". Sąd orzekł w uzasadnieniu wyroku, że: "przepis art. 73 § 1 kpa przyznający stronom, obok możliwości przeglądania akt, także prawo sporządzania z nich notatek i odpisów, pozostawia im te uprawnienia do własnej realizacji. Rola organu adiustacji kończy się tu na zapewnieniu stronom możliwości skorzystania z tych uprawnień, w tym utrwalenia na własny użytek wiadomości (materiałów) zawartych w aktach przez ich notowanie, wykonywanie odpisów (obrysów). W tym zakresie nie ma żadnych ograniczeń. (...) Strona postępowania nie może jednak żądać, aby takie kserokopie wykonywał i dostarczał sam organ administracji. (...) nie ma on takiego obowiązku, gdyż sporządzanie notatek czy odpisów z akt postępowania przepis pozostawił stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych. Tym samym wyraźnie zostały rozgraniczone obowiązki organu administracji (umożliwienie przeglądania akt i sporządzania z nich notatek i odpisów) i uprawnienia strony (do przeglądania akt oraz sporządzania notatek i odpisów)". Organ wskazał, że z pisma Skarżących wynika żądanie, którego celem jest realizacja przez stronę uprawnień z art. 73 § 1 k.p.a. bez konieczności stawienia się w siedzibie organu. Jego zdaniem przepisy obowiązującego prawa, przyznając stronie określone uprawnienia, samej stronie pozostawiają ich wykonanie. Strona nie może skutecznie domagać się od organu administracji przedsięwzięcia dodatkowych czynności służących realizacji jej praw. W konsekwencji uznał, że wniosek Skarżących o przesłanie im kopii akt sprawy o sygnaturze [...] nie może zostać uwzględniony, ponieważ nie znajduje uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa. W tym stanie faktycznym i prawnym Prezes UODO stwierdził, że należy orzec jak w sentencji. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący. Wskazali, że podstawą prawną żądania Skarżących wydania kopii (kserokopii) dokumentów z akt postępowania był przepis art. 73 § 1 k.p.a. oraz uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2018 r. sygn. akt I OPS 1/18, interpretująca i wyjaśniająca ten przepis prawa. Skarżący wskazali, że mając na uwadze panujący stan epidemii i istniejące zagrożenie koronawirusem (COVID - 19), wykazując troskę, tak o zdrowie swoje, jak i zdrowie pracowników organu, wnieśli - o wydanie z akt toczonego postępowania administracyjnego kserokopii wszystkich dokumentów, z pewnymi wyjątkami. Zdaniem Skarżących Prezes UODO w skarżonym postanowieniu z dnia [...] maja 2021 r. odmawiającym uwzględnienia wniosku o wydanie z akt zawisłego postępowania kopii (kserokopii) określonych dokumentów, nie odniósł się do wykładni zamieszczonej w tej uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie dokonał jej analizy i oceny w kontekście wniosku Skarżących, w konsekwencji nie wydał żądanych kopii dokumentów z akt postępowania. Czym postąpił wbrew tej uchwale i tym samym w konsekwencji naruszył w sposób istotny przepis art. 73 § 1 k.p.a. nie wydając Skarżącym koniecznych do obrony ich uprawnień kopii dokumentów z akt postępowania. Stwierdzili, że Prezes UODO w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] maja 2021 r. powołał się na wcześniejsze od ww. uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (a to na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2001 r. sygn. akt II SA 2580/2000 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 576/17) i przedstawił na tle tego orzecznictwa własne rozumienie przepisu art. 73 § 1 k.p.a., odmienne od przedstawionego w ww. uchwale z dnia 8 października 2018 r. sygn. akt I OPS 1/18. W związku z powyższym wnosili o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ponieważ narusza ono przepisy prawa (ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego) i interes prawny Skarżących, poprzez odmówienie Skarżącym przez organ administracji publicznej wydania kopii dokumentów, a w konsekwencji istotnie utrudnia należytą obronę własnych praw (uprawnień) w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko jak w postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Prezesa UODO z dnia [...] maja 2021 r. odmawiające uwzględnienia wniosku Skarżących z dnia [...] kwietnia 2021 r. o wydanie z akt zawisłego postępowania administracyjnego kopii (kserokopii) określonych dokumentów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "P.p.s.a."). W ocenie Sądu spór prawny koncentruje się na wyjaśnieniu, czy w świetle powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego organ miał obowiązek zachować się w sposób określony w art. 73 § 3 k.p.a.. Stosownie do treści art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania, zaś w myśl § 1a tegoż przepisu, czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Natomiast według § 2, strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony, a na podstawie § 3, organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. W Kodeksie postępowania administracyjnego nie definiuje się "akta sprawy", lecz - jak wskazuje się w Komentarzu aktualizowanym do art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego (Przybysz P. M. - LEX/el.2019) - "jednakże z różnych przepisów Kodeksu można wywnioskować, że przez akta sprawy należy rozumieć uporządkowany zbiór dokumentów zebranych w związku z prowadzoną sprawą, to jest w szczególności pism składanych przez stronę, protokołów, adnotacji, dowodów doręczenia pism. Są to dokumenty dotyczące zarówno postępowania w danej instancji, jak i wcześniejszych stadiów postępowania w danej sprawie. Do akt danej sprawy mogą być dołączone akta innego postępowania. W komentowanym przepisie jest zatem mowa o wszelkich dokumentach, które organ prowadzący postępowanie zebrał na potrzeby rozstrzygnięcia danej sprawy. W aktach sprawy powinny znaleźć się wszystkie dokumenty mające znaczenie dla sprawy oraz dla toku postępowania. Wprawdzie przesłanką włączenia konkretnego dokumentu do akt sprawy jest ocena, że dokument ten zawiera elementy istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, ale nie jest dopuszczalne weryfikowanie tej oceny i wyłączenie dokumentu z akt sprawy z uzasadnieniem, że nie ma on znaczenia dla sprawy czy dla toku postępowania (zob. wyrok NSA z 17 lutego 2010 r., II GSK 401/09, LEX nr 591926)." Skoro zatem są to wszelkie dokumenty dotyczące postępowania, jak wskazał to komentator, to Skarżący mieli prawo wglądu (udostępnienia), żądanej części akt sprawy i sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów w myśl § 1 art. 73 k.p.a. Regułą jest, jak wynika z § 1a tegoż przepisu, że czynności te są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Należy zauważyć, że z dniem 17 czerwca 2010 r. wszedł w życie art. 73 § 3 k.p.a. o opisanej już wyżej treści, tzn. umożliwiający udostępniania stronie pism w formie dokumentu elektronicznego, wnoszonych do organu administracji publicznej lub przez niego doręczanych poprzez system teleinformatyczny organu - po identyfikacji strony w sposób określony w przepisach ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Z dniem 11 maja 2014 r. zmodyfikowano ten przepis i - co należy szczególnie zaakcentować - stworzono organom administracji możliwość udostępniania stronie wglądu w akta sprawy, sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów poprzez system teleinformatyczny organu. W ocenie Sądu przepis art. 73 § 3 k.p.a. jest przepisem określającym jeden ze sposobów zapewnienia stronie prawa wglądu w akta sprawy. Przy czym ustawodawca w tym przypadku posługuje się zwrotem "może zapewnić". Oznacza to fakultatywny charakter tego konkretnego (za pomocą systemu teleinformatycznego) sposobu na wyegzekwowanie przyznanego stronie uprawnienia. W konsekwencji uznać należy, iż art. 73 § 3 k.p.a. nie nakłada na organ obowiązku udostępnienia stronie akt sprawy administracyjnej przez prowadzony system teleinformatyczny. W świetle art. 73 § 3 k.p.a. organ administracyjny może zapewnić stronie dokonywanie pewnych czynności, tj. wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, w sposób przewidziany tym przepisem, o ile: - ma własny system teleinformatyczny przeznaczony do realizacji tych zadań publicznych, - akta sprawy są prowadzone w całości postaci elektronicznej lub poszczególne dokumenty żądane przez stronę mają taką postać, - nastąpiło uwierzytelnienie strony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym, ewentualnie przy zastosowaniu innych technologii uwierzytelniania w systemie teleinformatycznym. Zdaniem Sądu z treści art. 73 § 3 k.p.a. nie wynika obowiązek organu administracyjnego przekształcania akt administracyjnych sprawy lub ich części (poszczególnych dokumentów) prowadzonych w postaci papierowej do postaci cyfrowej w celu ich udostępnienia stronie w tej formie, jak również obowiązek ich udostępniania w ogóle za pomocą jakichkolwiek środków komunikacji elektronicznej (np. poczty elektronicznej), lecz tylko za pośrednictwem własnego sytemu teleinformatycznego. W grę wchodzą zatem wdrożone w konkretnym organie narzędzia informatyczne i systemy kancelaryjne, tzw. systemy obiegu dokumentów (włącznie z elektronicznym zarządzeniem dokumentacją, EZD), które umożliwiają udostępnienie akt w postaci elektronicznej, jak również umożliwiają elektroniczne komunikowanie się ze stroną na wskazany przez nią adres elektroniczny. Nie oznacza to jednak, że organ może odmówić stronie powyższego sposobu wglądu do akt sprawy, nie uzasadniając w sposób dostateczny swojego stanowiska w tym zakresie. Organ odmawiając stronie udostępnienia wglądu do akt sprawy w formie określonej w art. 73 § 3 k.p.a., przede wszystkim ma obowiązek podania, czy posiada własny system teleinformatyczny, a w konsekwencji techniczną możliwość zapewnienia stronie elektronicznego dostępu do akt sprawy w takim systemie oraz czy akta danej sprawy są w tym systemie prowadzone. W przypadku, gdy ww. wymogi są spełnione, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia winien wykazać, dlaczego - mimo potencjalnej możliwości zapewnienia stronie dokonania czynności określonych w art. 73 § 1 k.p.a. w omawianej elektronicznej formie - odmawia stronie realizacji przysługującego jej prawa. Przy czym organ takie rozstrzygnięcie musi uzasadnić dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Dostęp taki byłby możliwy w trybie on-line, bez ograniczeń czasowych i bez konieczności odwiedzenia lokalu organu przez stronę (vide: G. Sibiga, Komunikacja elektroniczna w Kodeksie postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 128). W przedmiotowej sprawie organ był uprawniony do nieuwzględnienia wniosku strony skarżącej, niemniej jednak uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia nie spełnia podanych wyżej standardów. Organ nie uzasadnił bowiem swojej odmowy ani względami technicznymi, ani innymi racjonalnymi przesłankami, które mogłyby dać się pogodzić z istotą omawianej instytucji. W ocenie Sądu argumentacja organu jest w tym zakresie nieprzekonująca i niewystarczająca. Reasumując, przyjąć należy, iż wprawdzie organ miał prawo odmówić uwzględnienia wniosku Skarżących złożonego w oparciu o art. 73 § 3 k.p.a., to jednak uzasadnił tę odmowę w sposób dowolny, co naruszało art. 7 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. i musiało skutkować uchyleniem postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.. Rozpoznając zatem sprawę na nowo, organ uwzględni powyższe rozważania i będzie kierować się przedstawionymi wskazaniami. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak w sentencji wyroku.