II SA/Wa 609/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spraw.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung, Janusz Walawski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2014 r. sprawy ze skargi P.O. reprezentowanego przez opiekuna prawnego J.O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz J. O. kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Wa 609/14 UZASADNIENIE Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. O. (żony) opiekuna prawnego P. O. z dnia 9 lipca 2013 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS wyjaśnił, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ wskazał, że ze zgromadzonej w aktach dokumentacji wynika, że P. O. stał się całkowicie niezdolny do pracy w wieku 57 lat. Na przestrzeni 58 lat życia wnioskodawca posiada udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 26 lat i 6 miesięcy i 4 dni. Następnie Prezes ZUS zwrócił uwagę, że w 10- leciu przypadającym przed zgłoszeniem wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – skarżący udowodnił tylko 2 lata, 5 miesięcy i 6 dni tych okresów, a w latach 2002-2010 skarżący nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym. Zestawiając powyższe okoliczności organ stwierdził, że w rozpoznanej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, ponieważ w ustalonym okresie przerw w ubezpieczeniu nie orzeczono wobec skarżącego całkowitej niezdolności do pracy. Ponadto organ stwierdził, że przypadający na jednego członka rodziny dochód (937,86 zł brutto) nie wykazuje by wnioskodawca pozostawał bez środków utrzymania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy żona P. O. (jego opiekun prawny) wskazała, że przerwy w zatrudnieniu wnioskodawcy wynikały z bezrobocia i braku ofert pracy. J. O. wyjaśniła, że mąż otrzymywał jedynie propozycje pracy na tzw. "umowach śmieciowych". Natomiast całkowita niezdolność do pracy męża powstała w trakcie ubezpieczenia, tj. w dniu [...] lutego 2013 r., gdy doznał on [...]. Gdyby nie ta okoliczność nadal wykonywałby on pracę i miał możliwość wypracowania niezbędnego okresu do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Dalej wskazała, że obecnie mąż potrzebuje specjalistycznej opieki ([...]), dlatego też przebywa w placówce opiekuńczo – leczniczej. Pobyt ten jest odpłatny, jednak z uwagi na złą sytuację materialną, opłaca ona jedynie część kwoty, przez co powiększa się jej zadłużenie. Ponadto obowiązana jest ponosić koszty materiałów opatrunkowych, higienicznych i pielęgnacyjnych niezbędnych do opieki nad mężem. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ZUS decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. Analizując przebieg ubezpieczenia skarżącego, Prezes ZUS powtórzył wcześniejsze ustalenia co do udokumentowanego okresu składkowego i nieskładkowego na przestrzeni 58 lat życia. Nadto stwierdził, w okresie od 08 czerwca 2002 r. do 30 listopada 2010 r., tj. przez ponad 8 lat wnioskodawca nie podjął pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Ze sprawy nie wynika, aby nie mógł on w tym czasie kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że całkowita niezdolność do pracy i do samodzielnej egzystencji została orzeczona wobec niego dopiero od [...] lutego 2013 r. Zdaniem organu, nie istniały zatem po stronie skarżącego przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Dodatkowo, odnosząc się do obecnej sytuacji skarżącego, organ stwierdził, że trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającej podstawy do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. O. opiekun prawny P. O., reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji jako naruszających prawo. Zaskarżonym aktom zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnik wyjaśnił, że P. O., ur. [...] kwietnia 1955 r., doznał [...] lutego 2013 r. [...] i był hospitalizowany, a od [...] maja 2013 r. znajduje się w ośrodku [...]. Nie chodzi, nie siada, nie porusza kończynami, nie można z nim nawiązać żadnego logicznego kontaktu, nawet wzrokowego, nie sygnalizuje i nie kontroluje żadnych potrzeb fizjologicznych, żywiony jest dojelitowo i wymaga stałej opieki w codziennych czynnościach życiowych. Od 1 grudnia 2010 r. do dnia [...] P. O. pracował na stanowisku [...] w [...] w R. Pełnomocnik wskazał, że organ, oceniając wniosek P. O., dopisał do zamkniętego katalogu przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymienionych w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych piąte kryterium. Stwierdził, że: "przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności". Takie ograniczenie, w ocenie pełnomocnika, nie ma żadnego umocowania w ustawie. Pełnomocnik wskazał, że o ile "szczególne okoliczności" są pojęciem nieostrym i można je różnie interpretować, to nie można przyjąć, że "niespełnienie warunków wymaganych w ustawie do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym" zachodzi tylko wtedy, gdy zainteresowany bliski już był spełnienia tych warunków. W ustawie nie jest powiedziane, czy niespełnienie warunków powinno być znaczące, niewielkie czy znikome. W ogóle nie ma takiego ograniczenia. Natomiast organ arbitralnie wprowadza takie ograniczenie. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów postępowania pełnomocnik wyjaśnił, że organ wykazał dowolność w rozważeniu materiału dowodowego, pominął niektóre dowody przedstawione przez wnioskodawcę w toku postępowania, zaniechał wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nie informował wnioskodawcy o okolicznościach mających wpływ na rozstrzygnięcie wniosku. W odpowiedzi na skargę, Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zwanej dalej ustawą emerytalną. Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Użyty przez ustawodawcę zwrot "może przyznać" jednoznacznie wskazuje, że decyzja w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania świadczenia pozostawiona została uznaniu organu administracji publicznej. W literaturze stwierdza się, że "(...) uznanie dotyczy przyszłości. Przedmiotem jego nie jest ani ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego" (M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983 r., s. 63, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wydawnictwo C.H. Beck 2005 r.). Tak też instytucję uznania administracyjnego rozumie się w orzecznictwie. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. W rozpoznawanej sprawie należy przede wszystkim wskazać, że Prezes ZUS rozstrzygając w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku w ogóle nie odniósł się do długości stażu pracy ubezpieczonego (26 lat i 2 miesiące i 8 dni). Okoliczność tę organ pominął, uznając ją za niemającą znaczenia, wobec niespełnienia przez wnioskodawcę przesłanki szczególnych okoliczności. Organ podkreślił, że w okresie przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, tj. od 8 czerwca 2002 r. do 30 listopada 2010 r. skarżący pozostawał poza ubezpieczeniem. Nie został zatem w ostatnim 10-leciu udowodniony okres 5 lat pozostawania w ubezpieczeniu. W tym czasie, w ocenie organu, nie istniały przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia, z czego organ wywodzi brak szczególnych okoliczności. Badanie spełnienia wymienionej przesłanki organ jednoznacznie łączy zatem, co wynika z całości akt postępowania administracyjnego i zaskarżonej decyzji, z treścią art. 58 ust. 1 i ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym warunek posiadania wymaganego okresu składkowego i nieskładkowego, w myśl art. 57 ust. 1 pkt 2, uważa się za spełniony, gdy ubezpieczony osiągnął okres składkowy i nieskładkowy wynoszący łącznie co najmniej 5 lat – jeżeli niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat (art. 58 ust. 1 pkt 5), a okres, o którym mowa w ust. 1 pkt 5, powinien przypadać w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy; do tego dziesięcioletniego okresu nie wlicza się okresów pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej lub renty rodzinnej (ust. 2 art. 58). W ocenie organu, przyznanie świadczenia w drodze wyjątku uzależnione jest zatem od posiadania przez wnioskodawcę, w ciągu ostatniego dziesięciolecia, udowodnionego pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego. W tym miejscu wskazać należy, że zgodne z art. 57 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, renta z tytułu niezdolności do pracy (przyznawana na zasadach ogólnych) przysługuje ubezpieczonemu, który spełnił łącznie następujące warunki: 1) jest niezdolny do pracy; 2) ma wymagany okres składkowy i nieskładkowy; 3) niezdolność do pracy powstała w okresach, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2, pkt 3 lit. b, pkt 4, 6, 7 i 9, ust. 2 pkt 1, 3-8 i 9 lit. a, pkt 10 lit. a, pkt 11-12, 13 lit. a, pkt 14 lit. a i pkt 15-17 oraz art. 7 pkt 1-3, 5 lit. a, pkt 6 i 12, albo nie później niż w ciągu 18 miesięcy od ustania tych okresów. Stosownie zaś do ust. 2 art. 57 wymienionej ustawy, przepisu ust. 1 pkt 3 nie stosuje się do ubezpieczonego, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiety lub 25 lat dla mężczyzny oraz jest całkowicie niezdolny do pracy. W sprawie bezsporne jest, że na przestrzeni 58 lat życia skarżący udowodnił okres składkowy i nieskładkowy wynoszący ponad 25 lat pracy. Tak długi staż pracy nie pozostaje bez wpływu na prawo do świadczenia, pomimo braku opłacania składek przez okres 5 lat w ostatnim dziesięcioleciu. Sąd Najwyższy w Uchwale Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego - Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z dnia 23 marca 2006 r. sygn. akt I UZP 5/2005 (OSNP 2006/19-20/305), jednoznacznie stwierdził – usuwając rozbieżności w dotychczasowym orzecznictwie we wskazanym zakresie – że "Renta z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiety lub 25 lat dla mężczyzny oraz jest całkowicie niezdolny do pracy (art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zmianami), bez potrzeby wykazywania przewidzianego w art. 58 ust. 2 tej ustawy pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego przypadającego w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy". Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w powołanej uchwale i stwierdza jednocześnie, że pogląd ten, choć wyrażony w odniesieniu do świadczeń przyznawanych na zasadach ogólnych, zastosowanie znajduje również w sprawach o świadczenie (rentę z tytułu niezdolności do pracy) w drodze wyjątku. Zdarzeniem uprawniającym do świadczenia rentowego, w tym również przyznawanego w drodze wyjątku, jest powstanie niezdolności do pracy, jak ma to miejsce w przypadku skarżącego (całkowita niezdolność do pracy). Sąd Najwyższy podkreślił w wymienionej wyżej uchwale, że koncentrując się na treści art. 57 ustawy o emeryturach i rentach z FUS w jego pełnym brzmieniu "należy dojść do wniosku, że w odniesieniu do osób, o których mowa w tym przepisie, ustawodawca zrezygnował nie tylko z wymagania, aby niezdolność do pracy powstała w okresach wymienionych w ustępie 1 pkt 3, ale ponadto określił w sposób szczególny wymagany dla nabycia przez nich prawa do renty okres składkowy i nieskładkowy oraz stopień niezdolności do pracy. (...)". W konsekwencji stwierdzić należy, za Sądem Najwyższym, że art. 58 ust. 1 nie odnosi się do art. 57 ust. 2 wymienionej ustawy, który samodzielnie określił minimalny okres składkowy i nieskładkowy. Z tego też względu, w odniesieniu do osób, o których mowa w art. 58 ust. 1, nie znajduje zastosowania ust. 2 tego przepisu, który w przypadku osób w wieku powyżej 30 lat wymaga, aby 5-letni okres zatrudnienia przypadał w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy. Podkreślić przy tym należy, że zmiana brzmienia przepisu art. 57 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, poprzez dodanie ust. 2, miała na celu przeniesienie sytuacji osób z długim stażem ubezpieczeniowym i całkowicie niezdolnych do pracy ze statusu ubiegających się o świadczenie przyznawane na zasadzie wyjątku, w oparciu o uznanie Prezesa ZUS, do statusu osób mających prawo podmiotowe do renty (v. powołana wyżej uchwała z dnia 23 marca 2006 r. sygn. akt I UZP 5/05). Organ pominął również okoliczność, że skarżący stał się osobą całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji w trakcie trwania ubezpieczenia w skutek okoliczności nagłych – doznał on [...]. Od 1 grudnia 2010 r. do dnia [...] P. O. pracował na stanowisku [...] w [...] w R. Zatem nie można wykluczyć, że gdyby nie ta okoliczność pracowałby on nadal i miał możliwość wypracowania świadczenia w trybie zwykłym. Odnosząc się natomiast do podkreślanej przez organ ośmioletniej przerwy wnioskodawcy w ubezpieczeniu należy wskazać, że w tym czasie wnioskodawca poszukiwał aktywnie pracy. W aktach administracyjnych znajdują się bowiem dwie umowy – umowa agencyjna z T. [...] z/s w W. z dnia [...] października 2001 r. oraz umowa o pośrednictwo finansowe z X. [...] z/s w W. z dnia [...] lipca 2004 r., z których wynika, iż wnioskodawca w tym czasie pracował jako [...] i [...]. Jednak z zajęć tych zrezygnował z uwagi – jak wyjaśniła żona wnioskodawcy, na brak efektów finansowych. Nie można też pominąć trudnej sytuacji materialnej skarżącego i jego żony. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że jedynym dochodem rodziny jest emerytura żony w kwocie 1875,72 zł miesięcznie. Z kwoty tej, według oświadczenia J.O., pokrywane są koszty związane z utrzymaniem rodziny, jak i koszty związane z pobytem P. O. w placówce opiekuńczo – leczniczej oraz zakupem niezbędnych materiałów opatrunkowych, higienicznych i pielęgnacyjnych. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiając przyznania P. O. świadczenia w drodze wyjątku, z powołaniem się na brak spełnienia przesłanki w postaci szczególnych okoliczności, której konieczność zaistnienia organ odnosi do okresu ostatniego 10-lecia, naruszył przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Powyższe jest konsekwencją nieprawidłowej interpretacji i zastosowania wymienionego przepisu. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala przyjąć, że utrata zdolności do pracy i samodzielnej egzystencji w trakcie trwania ubezpieczenia wskutek okoliczności nagłych oraz stan zdrowia skarżącego, który nie pozwoli mu już na wypracowanie świadczenia w trybie zwykłym stanowiły w sprawie skarżącego szczególne okoliczności. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest dokonać subsumcji stanu faktycznego sprawy pod prawidłowo zinterpretowany przepis art. 83, z uwzględnieniem poczynionych wyżej rozważań, w tym uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2006 r. sygn. akt I UZP 5/2005. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł, na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.