II SA/Wa 611/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Sędzia WSA Andrzej Góraj Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2011 r. sprawy ze skargi A.S. – przedstawicielki ustawowej małoletnich A. i N.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2.stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] odmawiającą przyznania małoletnim A.S. i N.S. renty rodzinnej w drodze wyjątku. Z akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. A.S., działając jako przedstawiciel ustawowy małoletnich synów A. i N., wystąpiła do Prezesa ZUS o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu dzieci A.S. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), Prezes ZUS odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia uznając, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności usprawiedliwiająca niespełnienie przez ojca dzieci warunków ustawowych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podniosła, iż zmarły ojciec małoletnich A. i N. pozostawiając w zatrudnieniu nie miał wpływu na wyegzekwowanie od pracodawców odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił warunki określone w tym przepisie. Renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, w związku z tym w pierwszej kolejności bada się uprawnienia do świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. W sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Z akt sprawy wynika, iż w 10-leciu przypadającym przed dniem śmierci ojca dzieci zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – wnioskodawczyni udokumentowała 1 rok i 8 miesięcy okresów składkowych. Ponadto ojciec dzieci w okresach od [...] października 1988 r. do [...] czerwca 1990 r., od [...] grudnia 1990 r. do [...] stycznia 1992 r., od [...] maja 1992 r. do [...] września 1994 r. i od [...] listopada 1997 r. do [...] grudnia 2004 r. nie wykonywał zatrudnienia, ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. We wskazanych okresach nie była wobec ojca dzieci orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Odnosząc się argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podniósł, iż podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne ma ten skutek, że osoba, która podejmuje takie zatrudnienie godzi się z powstaniem negatywnych konsekwencji w zakresie przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Fakt ten nie może zatem być uznany za okoliczność, która mogłaby zostać potraktowana jako zdarzenie wyjątkowe i niezależne od ubezpieczonego w rozumieniu okoliczności szczególnej z art. 83 ustawy. Ponadto organ ustalił, iż łączny miesięczny dochód w 3 osobowej rodzinie wnioskodawczyni składa się z wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia w wysokości 2.833,29 zł brutto. Na jednego członka rodziny przypada zatem miesięcznie kwota 944,43 zł brutto, a więc nie został spełniony jeden z koniecznych warunków wymaganych do przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku, a mianowicie małoletnie dzieci nie pozostają bez niezbędnych środków utrzymania. Za takowe uznaje się środki w wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2010 r. wynosi 706,29 zł. Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] lutego 2011 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez A.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o zamianę zaskarżonej decyzji strona podniosła zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż organ błędnie ustalił, że A.S. nie wykonywał zatrudnienia we wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okresach, albowiem w tym czasie pracował on na statkach obcych bander i nie miał możliwości ustalenia, czy pracodawcy zgłosili jego zatrudnienia do ubezpieczenia społecznego i odprowadzali składki od tego zatrudnienia. Wziąć także trzeba pod uwagę, iż ojciec małoletnich na przestrzeni życia udowodnił ponad 8 letni okres zatrudnienia. Ponadto Prezes ZUS błędnie ustalił miesięczny dochód w rodzinie na jedną osobę w kwocie 944,43 zł brutto. Z aktualnego oświadczenia o zarobkach skarżącej wynika, iż miesięczny dochód na 1 osobę w jej rodzinie wynosi kwotę 564,60 zł. Środki te nie zaspokajają niezbędnych potrzeb do egzystencji. W związku z powyższym małoletnie dzieci skarżącej spełniają warunki z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uprawniające do przyznania im prawa do renty rodzinnej w drodze wyjątku. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana skarga A.S. zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów, niż w niej wskazane. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zgodnie, z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu Prezes ZUS rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a., wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepisy art. 24 oraz art. 25 k.p.a. regulujące instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str.12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3 (12) z 2007 r. str.137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt li GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcje Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjątkiem takim wedle treści przywołanej uchwały jest sytuacja, gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, chyba że jest on stroną postępowania, a zatem jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą tej uchwały jest jednak to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10). W niniejszej sprawie natomiast zarówno pierwsza decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r. jak i decyzja wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy w dniu [...] lutego 2011 r. została wydana przez działającą z upoważnienia Prezesa ZUS – E.N., Wicedyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno-Rentowych. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. należy wyraźnie stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra podsekretarza stanu w ministerstwie. W tej sytuacji należy uznać, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą, upoważnioną przez Prezesa ZUS, osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Prezes ZUS będzie obowiązany ponownie rozpatrzyć wniosek odwoławczy strony z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego w dacie orzekania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.