II SA/Wa 62/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Sędziowie WSA Janusz Walawski Adam Lipiński (spr.) Protokolant Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2010 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w Policji w części dotyczącej nagrody rocznej: - oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Z. Z. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2009 roku o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2007 roku w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Z. Z. w dniu 7 marca 2007 roku zwrócił się z prośbą do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o zwolnienie ze służby w Policji z dniem 30 kwietnia 2007 roku na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Realizując prośbę policjanta Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym [...] z dnia [...] kwietnia 2007 roku zwolnił go ze służby w Policji z dniem 30 kwietnia 2007 roku. W rozkazie orzeczono także o przyznaniu funkcjonariuszowi nagrody rocznej za 2007 rok w wysokości 4/12 jednomiesięcznego uposażenia. Rozkaz ten stał się ostateczny. W dniu 27 kwietnia 2009 roku Z. Z. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego rozkazu personalnego w części dotyczącej wysokości przyznanej mu za 2007 rok nagrody rocznej. We wniosku powołał się na art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 157 § 1 i 2 Kpa i wskazał, że w rozkazie personalnym z dnia [...] kwietnia 2007 roku organ pozbawił go 8/12 jednomiesięcznego uposażenia. Podniósł, że § 1 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lipca 1999 roku w sprawie warunków przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. z 1999 r. Nr 66, poz. 747) jednoznacznie stanowi, iż policjantowi, który na skutek wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą poniósł śmierć lub nabył prawo do renty inwalidzkiej, nagroda roczna za ostatni rok służby przysługuje w wysokości określonej w ust. 1, tj. bez względu na okres służby pełnionej w tym roku. Jego zdaniem przywołane rozporządzenie nadało osobom pełniącym wówczas służbę w Policji bezterminowe prawo do przedmiotowego świadczenia. Na potwierdzenie powyższego przytoczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 4/99, zgodnie z którym "rozszerzenie praw nabytych na ekspektatywy może być uzasadnione zwłaszcza wtedy, gdy chodzi o prawa nabywane w następstwie świadczeń sukcesywnie spełnianych przez osobę nabywającą prawo". Podkreślił, iż w okresie obowiązywania danego przepisu pełnił służbę, dlatego też prawo do nagrody rocznej za 2007 roku powinien uzyskać w pełnej wysokości. Jego zdaniem tezę tę potwierdza również postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 953/07, w którym stwierdzono, że w sytuacji uchylenia przepisu, będącego podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 Kpa następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. Zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Wskazując na powyższe wniósł o przyznanie nagrody rocznej za 2007 rok w wysokości pełnej. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lipca 2009 roku odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 roku. Z. Z. odwołał się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, co następuje: Przede wszystkim Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził niezasadność powołania się skarżącego na zarzut rażącego naruszenia prawa i wskazał na niezasadność przedstawionej przez niego koncepcji zawartej we wniosku inicjującym niniejszą sprawę. Rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa obowiązujący w dniu wydania tej decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa. Dlatego też, w ocenie organu, żądanie zawarte we wniosku z dnia 27 kwietnia 2009 r. nie jest zasadne w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Organ ustosunkował się także do zagadnienia prawa obowiązującego w chwili rozstrzygania o przedmiotowym świadczeniu. Zgodnie z art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia zainteresowanego ze służby w Policji - policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna do wysokości jednomiesięcznego uposażenia. Wysokość nagrody rocznej ustala się w relacji do okresu służby pełnionej w roku kalendarzowym, za który przysługuje nagroda (art. 110 ust. 2 cyt. ustawy). Okres służby, o którym mowa w ust. 2, nie może być krótszy od 6 miesięcy kalendarzowych (ust. 3 cyt. przepisu). Warunku jednak, o którym mowa w art. 110 ust. 3 ustawy o Policji, nie stosuje się przy ustalaniu uprawnień do nagrody rocznej za rok kalendarzowy, w którym policjant został zwolniony ze służby w związku z nabyciem uprawnień do emerytury lub renty bądź na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o Policji (ust. 4 pkt 3). Stosownie do § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 grudnia 2006 roku w sprawie przyznawania policjantom nagród i zapomóg, a także sposobu tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów (Dz. U. z 2006 r. Nr 251, poz. 1859) - w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia zainteresowanego ze służby w Policji - okresy służby krótsze od miesiąca kalendarzowego, dla celów obliczania nagrody rocznej, sumuje się, przyjmując, że każde 30 dni służby stanowi pełny miesiąc kalendarzowy. Z § 4 wskazanego rozporządzenia wynika, że podstawę ustalenia wysokości nagrody rocznej stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne policjantowi w ostatnim dniu służby wliczanym do okresu, za który przysługuje nagroda. Natomiast rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lipca 1999 roku, które w § 1 ust. 5 stanowiło, że policjantowi, który na skutek wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą poniósł śmierć lub nabył prawo do renty inwalidzkiej, nagroda roczna za ostatni rok służby przysługuje w wysokości określonej w ust. 1 - bez względu na okres służby pełnionej w tym roku obowiązywało do dnia 11 lipca 2002 roku, a więc nie mogło stanowić podstawy do przyznania nagrody rocznej za rok 2007. Zatem, zgodnie z przywołanym wyżej stanem prawnym obowiązującym w chwili zwolnienia funkcjonariusza z Policji, skoro Z. Z. w 2007 roku pełnił służbę od dnia 1 stycznia 2007 roku do dnia 30 kwietnia 2007 roku, to przy ustaleniu prawa do nagrody rocznej za 2007 rok należało uwzględnić jedynie ten okres i przyznać nagrodę roczną w wysokości 4/12 jednomiesięcznego uposażenia. Z tych też względów rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia w rozkazie personalnym z dnia [...] kwietnia 2007 r. było prawidłowe i zarówno Komendant Główny Policji jak i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dopatrzyli się naruszenia prawa przy wydawaniu niniejszego rozkazu. Odnosząc się do twierdzenia Z. Z., iż uprawnienia wynikające z § 1 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lipca 1999 roku w sprawie warunków przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. z 1999 r. Nr 66, poz. 747) stanowią jego prawo nabyte, organ wskazał, iż powyższe rozporządzenie obowiązywało do dnia 11 lipca 2002 roku, a więc nie może stanowić podstawy do przyznania nagrody rocznej za rok 2007, a zatem nie może również stanowić podstawy do oceny rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Z. Z. decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi powołał się na przedstawioną wyżej argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowego rozkazu i zarzucił naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8 i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP i § 1 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lipca 1999 roku w sprawie warunków przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg, wskazując na błędną interpretację przepisów, która w konsekwencji spowodowała odmowę uznania za rażące naruszenie prawa niezastosowanie podczas ustalania prawa do nagrody rocznej wspomnianego wyżej przepisu - jako prawa nabytego przez skarżącego. W dodatkowym piśmie z dnia 3 marca 2010 roku wskazywał na pełnienie służby w Policji od 1991 roku oraz wskazywał na przyczyny podjęcia służby w tej formacji. Skarżący podtrzymywał całą argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego, zwłaszcza w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt TK 4/99 oraz wyroku NSA sygn. akt I OSK 953/07. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy powtórzyć za organem, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa jest trybem wyjątkowym i nadzwyczajnym do wzruszenia decyzji ostatecznej. Rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa obowiązujący w dniu wydania tej decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa. Nadto nie można jako rażącego naruszenia prawa traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ona uznana za nieprawidłową. Za takim rozumieniem odmienności wykładni danego przepisu, jako przesłanki uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności danej decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa opowiada się zarówno doktryna jak i praktyka stosowania procedury administracyjnej. Natomiast wszelkie rozluźnienie powyższych tez powodowałoby nieuzasadnione naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 Kpa). Dlatego chybiona jest koncepcja wzruszenia przedmiotowego rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2007 r., przedstawiona przez skarżącego we wniosku z dnia 27 kwietnia 2009 r., poddana ocenie z punktu widzenia zasad regulujących instytucję stwierdzenia nieważności decyzji z powodu jej rażącego naruszenia prawa. Koncepcja skarżącego sprowadza się w istocie do zarzutu wadliwego zastosowania przepisów prawa – pominięcia prawa nabytego, a zatem do kwestii wykładni prawa. Nie wchodząc tu w szczegóły co do jurydycznej poprawności koncepcji prawa nabytego, stwierdzić należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z uwagi na nieprawidłową wykładnię prawa nie jest możliwe w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela w całości wywody przedstawione w tym przedmiocie przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Argumentacja ta jest decydująca dla rozstrzygnięcia wniosku Z. Z. o stwierdzenie nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w zaskarżonej decyzji wskazał także na przepisy prawa regulujące zasady przyznawania nagrody rocznej, które obowiązywały w chwili wydawania przedmiotowego rozkazu personalnego, prawidłowo twierdząc, iż takim przepisem był § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 grudnia 2006 roku w sprawie przyznawania policjantom nagród i zapomóg, a także sposobu tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów. Natomiast przepis § 1 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lipca 1999 roku w sprawie warunków przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg, na który powoływał się skarżący, obowiązywał do dnia 11 lipca 2002 roku, a więc nie mógł stanowić podstawy do przyznania nagrody rocznej za 2007 rok. Skarżący nie nabył prawa do nagrody rocznej w 2007 roku według wybiórczo wskazanych przez siebie przepisów, nieobowiązujących od pięciu lat, ale wyłącznie mógł takie prawo nabyć zgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili jej przyznawania, to jest obowiązujących w 2007 roku. Nie można zatem mówić tu o prawie nabytym w rozumieniu tez wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt TK 4/99. Do sytuacji skarżącego także nie odnosi się wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07, albowiem dotyczy on instytucji wygaśnięcia uprawnień. Tymczasem, wynikające z art. 110 ustawy o Policji zasady przyznawania nagrody rocznej za dany rok, należy odnosić do obowiązujących w danym czasie przepisów wykonawczych. Przyznana Z. Z. nagroda roczna w 2007 roku została przyznana zgodnie z powyższym przepisem ustawy i aktualnie wówczas obowiązującym i zgodnym z treścią tej ustawy rozporządzeniem. Z tych też względów chybione są zarzuty skargi, co do naruszenia prawa materialnego, jak i zarzucające organowi niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy przy podejmowaniu powyższych decyzji i dlatego, na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.