II SA/Wa 621/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi N. J. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego K. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezes ZUS), decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2012 r. nr [...] odmawiającą przyznania małoletniej N. J. renty rodzinnej w drodze wyjątku. Do wydania powyższej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy: Prezes ZUS, po rozpoznaniu wniosku K. O. (przedstawicielki ustawowej małoletniej córki N. J.), o przyznanie dziecku zmarłego J. J. renty rodzinnej w drodze wyjątku, decyzją z [...] grudnia 2012 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Powodem odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku stało się niespełnienie przez zmarłego ojca N. J. ustawowej przesłanki szczególnych okoliczności uzasadniających brak uprawnień do uzyskania świadczenia w trybie ustawowym. Wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy strona podniosła, iż zmarły ojciec dziecka nie wypracował wymaganych okresów ubezpieczenia, albowiem ze względu na brak wykształcenia oraz doświadczenia zawodowego nie dostawał propozycji pracy. Podkreśliła również trudną sytuację materialną. Powołaną na wstępie decyzją, Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W jej uzasadnieniu organ podniósł, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił warunki określone w tym przepisie. W związku z tym, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, w pierwszej kolejności bada się uprawnienia do świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. Również szczególna okoliczność, o której mowa w art. 83 ustawy, odnosi się do osoby zmarłej. Za szczególną okoliczność uważa się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. W sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Konieczne jest zatem zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Muszą to być przeszkody przynajmniej w jakimś czasie nieusuwalne, eliminujące ubezpieczonego z grona pracowników w szerokim tego słowa znaczeniu. Organ zwrócił również uwagę na konieczność brania pod uwagę okresu pracy. Powinien on być dostatecznie długi, chociaż niewystarczający dla uzyskania świadczenia na ogólnych zasadach. Niedostrzeganie okresu zatrudnienia prowadziłoby do przyznania świadczeń, niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rozrachunku naruszałoby interes społeczny. Odnosząc się do okoliczności przedmiotowej sprawy organ uznał, że renta rodzinna w drodze wyjątku nie może być przyznana, ponieważ w sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności, na skutek których ojciec dziecka nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, że ojciec dziecka na przestrzeni 37 lat życia, posiada udokumentowany okres składkowy, tj. pobierania zasiłku dla bezrobotnych, wynoszący jedynie rok i 1 dzień. Natomiast w ocenianym do uprawnień 10-leciu przed dniem śmierci - zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, nie został udowodniony żaden z tych okresów. Po ukończeniu pobierania zasiłku dla bezrobotnych w styczniu 1996 r. do śmierci [...] lipca 2012 r., przez okres wynoszący ponad 16 lat, J.J. nie podejmował zatrudnienia, ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. W sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w dalszym kontynuowaniu ubezpieczenia oraz nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, albowiem we wskazanym okresie nie była wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia. Ponadto wskazał, że kwestia trudnej sytuacji materialnej nie stanowi wystarczającej podstawy do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku, bowiem świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy te potrzeby są uzasadnione Decyzja Prezesa ZUS z [...] lutego 2013 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez K. O. – przedstawicielkę ustawową małoletniej N. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie N. J. renty po jej zmarłym ojcu J. J. strona podniosła, iż ojciec dziecka był zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako bezrobotny poszukujący pracy. Jednak ze względu na brak wykształcenia oraz doświadczenia zawodowego nie dostawał propozycji pracy. Podkreśliła, że córka nie może odpowiadać i cierpieć za decyzje życiowe swojego taty. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zwrócił uwagę, że zmarły nie łożył na potrzeby córki i nigdy nie pracował. Trudno zatem stwierdzić, w jaki sposób zgon ojca małoletniej miałby mieć wpływ na materialną sytuację rodziny. Środki utrzymania dla córki zapewniała bowiem tylko skarżąca. Organ podkreślił, że nie ma dowodów lub choćby przesłanek, by uznać, że przez 19 lat aktywności zawodowej J.J. nieustannie, z powodu wyłącznie obiektywnych okoliczności, nie był w stanie, mimo swych największych starań, podejmować żadnego zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Sąd nie orzeka przy tym co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przyznaje odpowiednich świadczeń. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że N.J. (ur. [...] lipca 2009 r.) jest pozostałym po zmarłym J. J. (ur. [...] czerwca 1975 r.) członkiem rodziny. Nie budzi również wątpliwości fakt, że nie ma on niezbędnych środków utrzymania, zważywszy na trudną sytuację materialną jej matki, na utrzymaniu której pozostaje. Ponadto ze względu na wiek, nie może podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Spornym natomiast jest, czy w sprawie zostały wykazane szczególne okoliczności, które usprawiedliwiałyby nienabycie przez zmarłego ojca świadczenia rentowego w zwykłym trybie. Ustalanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku nie może odbywać się w zupełnym oderwaniu od przepisów regulujących przyznawanie świadczeń na zasadach ogólnych. Nie bez powodu ustawodawca posłużył się sformułowaniem wskazującym, że tylko tym ubezpieczonym, którzy "wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty", Prezes ZUS może przyznać świadczenie w drodze wyjątku. Wychodząc z zasad systemowych, na jakich oparte są założenia ubezpieczeń społecznych, których częścią jest art. 83 ust. 1 ww. ustawy, i kierując się względami wykładni funkcjonalnej, trudno byłoby przyjąć, by stwarzał on podstawę przyznawania świadczeń w drodze wyjątku w zupełnym oderwaniu od wymaganego okresu ubezpieczenia, chociaż niewystarczającego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Artykuł 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS posługuje się stwierdzeniem, zgodnie z którym niespełnienie wymagań do uzyskania renty na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności, upoważnia ubezpieczonego (bądź pozostałego po nim członka rodziny) do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Oznacza to, że nie długość okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne decyduje o możliwości przyznania renty ustawowej, ale wymagany, zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący 5 lat w przypadku osób, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat. Ponadto, całkowita niezdolność do pracy musi powstać w ciągu 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu ubezpieczenia (art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zatem koniecznym jest legitymowanie się 5-letnim stażem ubezpieczeniowym w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy (art. 58 ust. 2 ustawy) i jest to zasada, gdy chodzi o osoby, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat oraz niezdolność ta ma powstać w czasie 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu opłacania składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe. O ile 18-miesięczny okres nie jest wymagany, gdy ubezpieczony posiada 25-letni staż ubezpieczeniowy (w przypadku mężczyzn; nie dotyczy jednak sytuacji ojca dziecka), o tyle 5-letni okres ubezpieczenia w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy jest warunkiem koniecznym. Odstępstwa od warunków ustawowych mogą być realizowane właśnie w trybie cytowanego przepisu art. 83 ust. 1. Jednakże przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności, a osoba ubiegająca się o świadczenie nie może podjąć pracy (lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym) ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek i nie ma niezbędnych środków utrzymania. Sąd zwraca uwagę, że żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone tylko indywidualnie. Konieczne jest więc wykazanie, iż ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło utrzymania oraz źródło uprawnień związanych z ubezpieczeniem dla pozostałej po nim rodziny, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności. Za okoliczność szczególną uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2001 r. o sygn. akt II SA 3191/00, publ. LEX nr 537884). J. J. na przestrzeni 37 lat życia nigdy nie pracował. Jedyny wykazany okres ubezpieczenia to zasiłek dla bezrobotnych, który pobierał przez okres roku. W 10-leciu przed dniem śmierci nie został wykazany żaden okres składkowy i nieskładkowy. Przy ustalaniu prawa do renty w drodze wyjątku bierze się pod uwagę powody nienabycia świadczenia w zwykłym trybie. Niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem właśnie szczególnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie zostały wykazane. Organ właściwie ocenił, że skoro w stosunku do zmarłego ojca dziecka nie została orzeczona ani całkowita, ani częściowa niezdolność do pracy, to nie występowały przeszkody zdrowotne do jej wykonywania. Powoływanie się na fakt bycia osobą bezrobotną nie może być oceniane na płaszczyźnie szczególnych okoliczności. Gdyby uznać rejestrację w charakterze bezrobotnego za okoliczność szczególną, wówczas każda osoba posiadająca taki status mogłaby liczyć na świadczenie w drodze wyjątku, niezależnie od tego, czy faktycznie w tym czasie poszukiwała pracy, czy też nie. Sama rejestracja w charakterze bezrobotnego nie odzwierciedla bowiem rzeczywistej aktywności osoby w poszukiwaniu pracy. Dopiero dowody wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców pozwalają na uznanie okresu bezowocnych poszukiwań pracy jako okresu przerwy w zatrudnieniu, spowodowanej szczególnymi okolicznościami, niezależnymi od woli danej osoby. Chodzi zatem o przedstawienie dowodów, które potwierdzą fakt odmowy zatrudnienia w danym dniu. W rozpoznawanej sprawie dowody takie nie zostały przedstawione. Szczególną okolicznością usprawiedliwiającą niepodejmowanie pracy zarobkowej nie może być brak wykształcenia oraz doświadczenia zawodowego. Jest szereg prac fizycznych, do wykonywania których nie jest potrzebne jakiekolwiek wykształcenie. Trzeba natomiast niewątpliwie czynić starania, aby prace takie znaleźć. W realiach rozpoznawanej sprawy przyjdzie stwierdzić, że ojciec małoletniej takich starań nie podejmował, skoro na 19 lat aktywności zawodowej nigdy nie pracował i brak dowodów, aby zatrudnienia z determinacją poszukiwał. Wprost przeciwnie, z akt sprawy wynika, że to matka małoletniej utrzymywała rodzinę. Nie można więc podzielić poglądu skarżącej, iż trudna sytuacja na rynku pracy, a zwłaszcza brak propozycji pracy, była szczególną okolicznością, która uniemożliwiała zmarłemu ojcu dziecka podjęcie zatrudnienia. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, bezrobocie – samo w sobie – nie stanowi szczególnej przesłanki, warunkującej przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 września 2005 r., I OSK 92/05, w warunkach poważnego bezrobocia w kraju znaczna liczba osób nieposiadających stałego zatrudnienia, których stan zdrowia pogarsza się, mogłaby w trybie powołanego art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. domagać się przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W takiej sytuacji wbrew tytułowi działu VI ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych; "Świadczenia przyznawane w szczególnym trybie", tryb ten stałby się nie trybem szczególnym, ale trybem powszechnym w zakresie przyznawania świadczeń. Takie stanowisko jest nie do zaakceptowania. Skoro więc w przedmiotowej sprawie brak wymaganego 5-letniego stażu ubezpieczeniowego w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy (przed śmiercią) nie został usprawiedliwiony szczególnymi okolicznościami, zatem przesłanka szczególnych okoliczności, usprawiedliwiających brak aktywności zawodowej zmarłego, nie może być uznana za spełnioną i – w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 powołanej ustawy – jest to okoliczność eliminująca córkę skarżącej z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji skarżącej, trzeba jednak podkreślić, że sama trudna sytuacja materialna nie wystarcza do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, a więc uzależnionego – co do zasady – od zaistnienia przesłanek składających się na jego podstawę prawną. Świadczenie z art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą co najwyżej uzasadniać ubieganie się o świadczenia z tytułu pomocy społecznej. W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe. Jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego i nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.