II SA/Wa 621/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w . na decyzję Dyrektora Narodowego Instytutu Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Narodowego Instytutu Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w W. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia (...) lutego 2019r., Dyrektor Narodowego Instytutu Wolności - Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego (dalej jako Dyrektor, organ) odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia treści umowy z (...) Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością oraz wystawionej przez tę Spółkę faktury. Jako podstawę prawną Dyrektor wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.) w związku z art. 16 ust. 1, art. 17 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej jako u.d.i.p.). Decyzja została wydana po rozpatrzeniu wniosku podmiotu (...).pl z dnia (...) grudnia 2018 r. o udzielenie wyspecyfikowanych w nim informacji publicznych odnośnie wszelkich kosztów związanych z organizacją konferencji pn. "Społeczeństwo obywatelskie oparte o wartości", w tym o udostępnienie treści umów i faktur. Pismem z dnia (...) stycznia 2019 r. Dyrektor (...) wezwał Wnioskodawcę do podania danych personalnych obejmujących imię i nazwisko oraz adres zamieszkania wnioskodawcy, w celu wydania niniejszej decyzji. W odpowiedzi udzielonej w dniu (...) lutego 2019 r. wnioskodawca podał nazwę Fundacji, która jest adresatem niniejszej decyzji. Wobec tego, iż w umowach wskazanych w przedmiotowym wniosku znajduje się klauzula o zachowaniu poufności co do warunków i treści zawartych w Umowie, Dyrektor NIW-CRSO postanowił przeprowadzić pogłębioną analizę w tym zakresie i zwrócił się do przedsiębiorców, będących stroną tych umów, o potwierdzenie możliwości udostępnienia osobom trzecim tej dokumentacji po to, aby nie naruszyć ich tajemnicy i nie narazić się na odpowiedzialność odszkodowawczą. W związku z zawartą w umowie z (...)Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, klauzulą potwierdzającą przyjęcie przez NIW-CRSO do wiadomości, że dane i informacje zawarte w tej Umowie mają charakter poufny, jak i zobowiązującą NIW-CRSO do otrzymania zgody drugiej strony wyrażonej na piśmie pod rygorem nieważności, na udostępnienie tych danych osobom trzecim, Dyrektor NIW-CRSO wystąpił do ww. Spółki o wyrażenie zgody na podanie umowy do publicznej wiadomości, ale zgody nie otrzymał. Spółka stwierdziła, że treść przedmiotowej umowy stanowi jej tajemnicę i prawem chronione dobro gospodarcze, co oznacza, że NIW-CRSO zmuszony jest tej tajemnicy przestrzegać i musi ją honorować. Z tej przyczyny Dyrektor NIW-CRSO, wydał opisaną na wstępie decyzję. Od tej decyzji OPOR wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczania prawa do informacji ze względu m.in. na ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych, przy spełnieniu przesłanki proporcjonalności i konieczności, poprzez ograniczenie prawa do informacji, gdy w sprawie nie zachodzi w istocie potrzeba ochrony wolności i praw podmiotu gospodarczego, a przez to dokonanie ograniczenia prawa do informacji, niespełniającego wymogu konieczności i proporcjonalności dokonanego ograniczenia, 2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten zawiera przesłankę ograniczania prawa do informacji ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że informacje żądane przez Fundację, objęte są tajemnicą przedsiębiorcy. W konsekwencji Fundacja wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej Decyzji Dyrektora Narodowego Instytutu Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ, 2) zasądzenie od Dyrektora Narodowego Instytutu Wolności - Centrum Społeczeństwa Obywatelskiego na rzecz Fundacji OPOR zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu zakwestionowano fakt, że umowa, o której udostępnienie się zwrócono, jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy; oraz że brak zgody kontrahenta podmiotu publicznego (jakim jest Narodowy Instytut Wolności Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego) uniemożliwia udostępnienie żądanej informacji na wniosek. Skarżący wskazał, że w razie sporu pomiędzy kilkoma wartościami konstytucyjnie chronionymi, należy dokonać ich ważenia na tle konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt, że (...) Spółka z o.o. zawarło umowę z podmiotem publicznym, jakim jest NIW-SRSO. Zasadą jest jawność umów, zawieranych przez podmioty publiczne z zewnętrznymi kontrahentami. Uzasadnienie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji doprowadza do wniosku, że ograniczenie prawa do informacji jest błędne, gdyż nie spełnia konstytucyjnych warunków ograniczania prawa do informacji - realności potrzeby ochrony wolności i praw podmiotu gospodarczego, a nadto warunków konieczności i proporcjonalności dokonanego ograniczenia. Zdaniem Fundacji nie sposób przyjąć, że żądane informacje przejawiały wartość gospodarczą (co jest niezbędne do oceny zastosowania tajemnicy przedsiębiorcy). Z uwagi na fakt, iż objęcie dokumentu tajemnicą przedsiębiorcy determinowane jest jedynie wolą takiego podmiotu, organ, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jak również sąd rozpatrujący sprawę, winien dokonać szczegółowej analizy konieczności zastosowania takiej klauzuli. W przypadku uznania jej bezzasadności, takie zastrzeżenie uznaje się za nieskuteczne. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ma obowiązek stosować przepisy k.p.a. bezpośrednio. Tym samym ma obowiązek między innymi wyważyć interes społeczny i interes obywatela (art. 7 k.p.a.), należycie informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.), jak również umożliwić stronie czynny udział w postępowaniu, w tym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 k.p.a.). Uzasadnienie zaś decyzji musi spełniać wymogi określone w art. 107 § 1-3 k.p.a. Fundacja podkreśliła, że uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji nie przedstawia obiektywnego zważenia racji za przyjęciem obrony interesu podmiotu będącego przedsiębiorcą, ani też wyważenia ścierających się ze sobą wartości. W niniejszej sprawie organ w istocie zaniechał oceny zasadności posłużenia się przez przedsiębiorcę klauzulą poufności, co świadczy o błędnym zastosowaniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a przez to nieprawidłowym ograniczeniu prawa do informacji (w świetle art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd podziela stanowisko, iż przewidziane w art. 61 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom, przewidzianym w obowiązujących ustawach z uwagi na potrzebę innych dóbr prawnych (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Ograniczenia w zakresie możliwości udostępnienia informacji publicznej wprowadza ustawa o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie z ust. 2 ww. przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Pojęcie "tajemnica przedsiębiorcy" zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2018 r. poz. 419, zwanej dalej "u.z.n.k."). Przepis art. 11 ust. 4 u.z.n.k. stanowi, że "przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". W wyroku z dnia 7 marca 2019 r. I OSK 1092/17 NSA wyjaśnił, że z przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. wynika, że aby można było powołać się na tajemnicę przedsiębiorcy i na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odmówić udostępnienia informacji, konieczne jest łączne spełnienie następujących przesłanek: 1) informacje nie mogą być ujawnione do wiadomości publicznej, 2) muszą mieć charakter określony w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i posiadać wartość gospodarczą, 3) przedsiębiorca musi podjąć niezbędne działania w celu zachowania informacji w poufności. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest kwestionowane (chociaż pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy i tajemnicy przedsiębiorstwa nie są tożsame) że przy analizie zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy posiłkować się odwołaniem do art. 11 ust. 4 u.z.n.k. (por. wyrok NSA z dnia 12.04.2017 r., I OSK 1522/15). W sprawie niniejszej organ wskazał, iż wnioskowane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorcy, powołując się w uzasadnieniu decyzji na stanowisko (...)Spółka z o.o., która nie wyraziła zgody na udostępnienie umowy. Organ nie wykazał, aby podjął wszelkie niezbędne kroki do zbadania sprawy, nie przeprowadził analizy, w której przedstawiłby wystarczające argumenty i dowody uzasadniające odmowę udostępnienia żądanych informacji. W uzasadnieniu decyzji brak jest wyjaśnienia, dlaczego przyjął, iż żądane informacje (i czy każda z nich, i czy w pełnym zakresie) posiadają dla Spółki wartość gospodarczą. Stąd też powołanie się przez organ (tylko) na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa w tym stanie faktycznym nie uzasadnia odmowy udostępnienia skarżącej żądanych informacji i wydania decyzji w oparciu o art. 16 w zw. z art. 17 i w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Trafny okazał się zarzut skargi, że organ w istocie zaniechał oceny zasadności posłużenia się przez przedsiębiorcę klauzulą poufności, co świadczy o błędnym zastosowaniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a przez to nieprawidłowym ograniczeniu prawa do informacji (w świetle art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W ocenie Sądu, organ nie uzasadnił w sposób przekonujący swojego stanowiska i dlatego decyzja nie spełnia wymagań z art.107 § 3 k.p.a., przez co nie poddaje się kontroli sądowej. Dlatego zaskarżona decyzja musiała zostać wyeliminowana z porządku prawnego, o czym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podczas ponownego rozpoznawania sprawy organ przeanalizuje obowiązujące w sprawie przepisy i zajmie stanowisko, które należycie i wyczerpująco uzasadni.