II SA/Wa 622/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi I. S., M. S. oraz M. S. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oddala skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] decyzją nr [...] z [...] grudnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 206, poz. 1367 ze zm.) i art. 29 wymienionej ustawy w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r. w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 28, poz. 143), która weszła w życie z dniem 1 lipca 2010 r., odmówił przyznania I. S., M. S. i M. S. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul[...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] został przydzielony decyzją przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z [...] lipca 1995 r. R. S.. Przy ustalaniu należnej powierzchni mieszkalnej kwatery uwzględniono żonę I., córkę M. i syna M.. Związek małżeński I. i R. S. został rozwiązany przez rozwód [...] marca 2006 r. wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] Wydział [...] (sygn. akt [...]). Sąd odstąpił od orzekania o sposobie korzystania ze wspólnego mieszkania. Następnie R. S. zawarł nowy związek małżeński z A. B.. Wraz z żoną, synem żony M. B. i synem P. S., decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego w [...] z [...] stycznia 2009 r. uzyskał prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w garnizonie, w którym pełni służbę wojskową. W związku z faktem, że nie miał możliwości wywiązania się z obowiązku przekazania do dyspozycji oddziału zajmowanego lokalu mieszkalnego, w którym pozostawił byłą żonę i dzieci – skierował na ręce Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] wniosek adresowany do Ministra Obrony Narodowej o wydanie na ich rzecz decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Również I. S. wraz z dziećmi złożyła tożsamy wniosek, argumentując go silnymi związkami z obecnym miejscem zamieszkania oraz sytuacją zdrowotną i społeczną. Decyzją nr [...] października 2009 r. Dyrektor OR WAM w [...] odmówił przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, wskazując, że w sprawie nie została spełniona przesłanka wyjątkowości sytuacji, w jakiej znalazła się I. S. wraz z dziećmi. Na skutek wniesienia odwołania decyzja ta została uchylona przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z [...] grudnia 2009 r. i przekazana do ponownego rozpatrzenia z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości oraz na konieczność wykazania wyjątkowości sytuacji przez wnioskodawców, jak również wysokości dochodów i stanu zdrowotnego I. S. oraz miejsca zamieszkania M. S.. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ uzyskał od I. S. oświadczenie, że zajmowany przez nią lokal stanowi centrum życiowe dla niej, jej syna M. i córki M., która podjęła zatrudnienie w [...] wyłącznie ze względów finansowych. Natomiast nie otrzymał od I. S. dokumentów świadczących o wyjątkowości sytuacji. Dlatego też decyzją nr [...] z [...] maja 2011 r., wydaną na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r. ponownie odmówił przyznania prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, z uwagi na brak przesłanki umożliwiającej wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania. Wskutek wniesienia odwołania, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z [...] lipca 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał na konieczność ponownej oceny sytuacji I., M. i M. S. w oparciu o aktualną dokumentację. W celu realizacji powyższych zaleceń, Dyrektor OR WAM w [...], pismami z [...] sierpnia 2011 r. wystąpił do I., M. i M. S. z żądaniem uzupełnienia dotychczas zgromadzonych akt o aktualną dokumentację obrazującą sytuację: mieszkaniową, rodzinną, materialno-bytową, zdrowotną, zawodową i finansową. Na pisma te organ nie uzyskał odpowiedzi mimo dwukrotnego stawiennictwa M. S. w organie. Z uwagi na brak podjęcia jakichkolwiek działań ze strony wnioskodawców oraz niedostarczenie żądanej dokumentacji, Dyrektor OR WAM w [...] w oparciu o dotychczas zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdził, że Wojskowa Agencja Mieszkaniowa została powołana w celu zabezpieczania potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych, stąd możliwość zadysponowania lokalem mieszkalnym na rzecz osoby nie będącej żołnierzem musi być uzależniona od zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych tej kategorii osób. Organ wyjaśnił, że wyjątkowości sytuacji należy upatrywać w takich stanach i zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od ogólnie akceptowanej normy. Rozpatrując wniosek, złożony w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowani Sił Zbrojnych RP, dyrektor oddziału regionalnego Agencji zobowiązany jest dokonać wnikliwych ustaleń w obrębie okoliczności faktycznych, charakteryzujących sytuację, w jakiej znajduje się wnioskodawca. Sytuacja życiowa i mieszkaniowa I., M. i M. S., przedstawiona przez nich w dotychczasowej korespondencji, jak również we wniosku R. S., nie daje podstaw do stwierdzenia, że zostały spełnione przesłanki wyjątkowości, które usprawiedliwiałyby zadysponowanie na rzecz I. S. i jej dzieci lokalem z zasobów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, zwłaszcza wobec niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych kadry zawodowej w garnizonie [...]. Organ podkreślił, że I. S. oraz jej dzieci są osobami pełnoletnimi, nie cierpiącymi na poważne schorzenia, a więc zdolnymi do podjęcia pracy zarobkowej. Fakt orzeczenia rozwiązania małżeństwa, związki edukacyjne, zawodowe czy też sąsiedzkie z aktualnym miejscem zamieszkania nie stanowią wyczerpującej przesłanki do zastosowania trybu określonego w przepisie art. 29 ustawy. Zdaniem organu, bez znaczenia dla oceny istnienia przesłanek wyjątkowości pozostaje fakt wieloletniego zamieszkiwania (bez posiadania samodzielnego tytułu prawnego) w lokalu, czy też zameldowanie pod danym adresem. Z faktu zameldowania w danym lokalu nie można bowiem wywodzić praw do uzyskania tytułu prawnego do tego lokalu. Od decyzji tej I. S., M. S. oraz M. S. (dalej jako "skarżący") złożyli odwołanie, w którym ponownie zwrócili się z prośbą o rozpatrzenie możliwości przyznania im prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Podnieśli, że ze względu na sytuację rodziny, zmiana lokalu mieszkalnego niosłaby za sobą skutki niekorzystne dla sytuacji materialnej, jak i życiowej członków rodziny. Wskazali, że żadnemu z członków rodziny nie przysługuje lokal zastępczy, jak również nie posiadają możliwości finansowych do wynajmu nowego lokalu. Jednocześnie podali, że będą starać się o przydział mieszkania socjalnego, jednak z uwagi na czas oczekiwania i ilość dostępnych lokali szanse zdobycia takiego lokalu w czasie najbliższym są znikome. Reasumując skarżący wnieśli o przyznanie prawa do zajmowanego lokalu na stałe, a jeżeli taka możliwość nie istnieje to do czasu ukończenia studiów przez M. S.. Odnosząc się do zarzutu niedostarczenia pełnej dokumentacji, wyjaśnili, że brak kontaktu z organem spowodowany był czynnikami od nich niezależnymi. Prezes Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z [...] stycznia 2012 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i art. 18 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] nr [...] z [...] grudnia 2011 r. o odmowie przyznania I. S., M. S. i M. S. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. W uzasadnieniu decyzji organ przypomniał stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że postępowanie z wniosku skarżących o przyznanie prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP zostało wszczęte przed 1 lipca 2010 r. i nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, z tych też względów sprawa podlega rozpatrzeniu zgodnie z treścią art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. Zgodnie z tym przepisem, w sytuacji wyjątkowej, dyrektor oddziału regionalnego WAM, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Z treści tego przepisu wynika, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku osoby innej niż żołnierz służby stałej jest dyrektor oddziału regionalnego Agencji, w tym przypadku Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...]. Ponadto organ wskazał, że warunkiem dopuszczalności przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym jest spełnienie dwóch przesłanek, tj. wyjątkowości sytuacji oraz zgody Ministra Obrony Narodowej. Przy czym możliwość wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, co należy do uprawnień dyrektora oddziału regionalnego WAM, nie stanowi podstawy dobrowolnego działania organu. Każdorazowo organ zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego danej sprawy, aby w ten sposób stworzyć rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego rozstrzygnięcia. Organ podniósł, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpienie do Ministra Obrony Narodowej o zgodę na wydanie decyzji w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r., zasadne jest dopiero w przypadku zaistnienia sytuacji wyjątkowej i w razie zamiaru wydania pozytywnej decyzji o prawie zamieszkiwania. Zdaniem organu, istota postępowania odwoławczego sprowadza się do oceny, czy przedstawiona przez skarżących sytuacja w jakiej się znajdują wyczerpuje znamiona wyjątkowości uzasadniającej przyznanie im prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym znajdującym się w zasobach Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Organ wyjaśnił, że ustawodawca nie sprecyzował, co należy rozumieć pod pojęciem "wyjątkowej sytuacji", dlatego posłużył się literalnym brzmieniem tego pojęcia znajdującym się w Słowniku Języka Polskiego, zgodnie z którym na wyjątkowość sytuacji składa się bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe położenie, w jakim ktoś się znajduje. Jednocześnie organ wskazał, że oceny wyjątkowości sytuacji dokonuje organ rozstrzygający sprawę, jednak ciężar udowodnienia i wykazania okoliczności wyjątkowych spoczywa na osobie ubiegającej się o wydanie decyzji. "Sytuacji wyjątkowej", zdaniem organu, należy upatrywać w takich stanach, zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od ogólnie akceptowanej normy. Tak więc, "wyjątkowość" powinna wiązać się ze szczególną sytuacją, w której znalazł się wnioskodawca. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie organu II instancji, w sprawie nie wystąpiły okoliczności, które pozwoliłyby ocenić sytuację skarżących jako wyjątkową. Skarżący bowiem wyjątkowości swojej sytuacji upatrują w braku tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, braku możliwości przeprowadzki oraz dolegliwościach zdrowotnych I. S.. Organ, odnosząc się do podanych okoliczności, wskazał, że ostatnie zaświadczenie lekarskie, znajdujące się w aktach, pochodzi z [...] lutego 2010 r. i potwierdza, że I. S. posiadała reakcję depresyjną, która była sytuacją przewlekłą. Pomimo prośby organu o wyjaśnienie czy to zaświadczenie lekarskie jest aktualne, skarżąca nie przesłała żadnych wyjaśnień w tej kwestii. Natomiast skarżący przedstawili informację, że na dzień [...] września 2011 r., I. S. jest zatrudniona na 1/4 etatu. Ponadto organ ustalił, że skarżący są w wieku produkcyjnym i ze względów zdrowotnych nie znajdują się w sytuacji wyjątkowej. Z wyjątkiem M. S., który studiuje na 1 roku studiów stacjonarnych II stopnia, pozostali skarżący pracują zarobkowo. Zdaniem organu, skarżący nie przedstawili dowodów mogących świadczyć, że znajdują się w sytuacji wyjątkowej. Z tych względów Prezes WAM uznał, że organ I instancji dopełnił wszelkiej staranności, aby uzyskać od skarżących aktualne dokumenty mogące potwierdzać, że znajdują się w wyjątkowej sytuacji. Prezes WAM, odnosząc się do podniesionego w odwołaniu braku innego lokalu mieszkalnego wyjaśnił, że fakt nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu nie może być uznany za sytuację wyjątkową, bowiem nie jest to sytuacja niezwykła, czy rzadko spotykana. Celem art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie było ustanowienie podstaw do pomocy o charakterze wyłącznie socjalnym, dla tych osób, które nie mają prawa do żadnego lokalu czy domu. W ocenie organu, również brak środków wystarczających na zakupienie własnego mieszkania nie jest sytuacją wyjątkową. Pozyskanie mieszkania może nastąpić bowiem poprzez praktykowany powszechnie najem od osób trzecich. Natomiast dla osób, których sytuacja majątkowa nie pozwala na uzyskanie mieszkania ani w drodze zakupu, ani najmu ustawodawca przewidział inne formy pomocy, które wynikają z ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 z późn. zm.). Fakt zameldowania w lokalu na pobyt stały także nie przesądza o wyjątkowości sytuacji, ponieważ meldunek ma jedynie charakter ewidencyjny i nie stanowi źródła powstania jakiegokolwiek prawa do lokalu. Reasumując organ podkreślił, że w świetle art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, organ rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego w granicach obowiązującego prawa. Zaistnienie wyjątkowości sytuacji, o której mowa w tym przepisie, daje jedynie potencjalną możliwość przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, a nie obowiązek przyznania takiego prawa. Wszelkie działania organu Agencji w przedmiocie gospodarowania znajdującymi się w jej zasobie lokalami są podporządkowane realizacji uprawnień żołnierzy zawodowych pełniących służbę wojskową. Ustawowym obowiązkiem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest realizacja uprawnień żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową. Możliwość przyznania lokalu mieszkalnego osobom innym niż żołnierz zawodowy jest wyjątkiem od reguły. Organ wskazał, że zajmowany przez skarżących lokal, będący w dyspozycji WAM, odpowiada powierzchni dla trzy lub czteroosobowej rodziny żołnierza zawodowego. W [...] w miejscowościach pobliskich występują niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych. Organ II instancji ustalił, że według stanu na dzień [...] grudnia 2011 r. w [...] na wydanie decyzji o przydziale kwatery lub innego lokalu mieszkalnego oczekuje 2201 żołnierzy zawodowych, w tym 815 żołnierzy zawodowych posiadających rodzinę o uprawnieniach do 3 norm i 204 żołnierzy zawodowych posiadających rodzinę o uprawnieniach do 4 norm, zaś łącznie w [...] i miejscowościach pobliskich na przydział lokalu mieszkalnego od WAM oczekuje 2452 żołnierzy zawodowych, w tym odpowiednio 915 żołnierzy zawodowych posiadających rodzinę o uprawnieniach do 3 norm i 276 żołnierzy zawodowych posiadających rodzinę o uprawnieniach do 4 norm. W przypadkach istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych żołnierzy uprawnionych do otrzymania decyzji przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego, nie jest uzasadnione przyznanie prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innej osobie niż żołnierz zawodowy. Ustawowym obowiązkiem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest bowiem realizacja uprawnień do zakwaterowania żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi I. S., M. S. oraz M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z [...] grudnia 2011 r., zarzucili naruszenie: 1. art. 10 § 1 K.p.a. przez wydanie decyzji bez umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów oraz żądań zebranych i zgłoszonych w postępowaniu przed organem II instancji, tj. w szczególności bez zawiadomienia skarżących przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem (i ustosunkowania się do niego), a w konsekwencji – naruszenie obowiązku wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, obowiązku zebrania materiału dowodowego, 2. art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 86 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron w celu wyjaśnienia faktów istotnych do rozstrzygnięcia sprawy, 3. art. 29 ustawy o zakwaterowaniu o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych w garnizonie nie pozwalają na przyznanie osobom trzecim prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, mimo iż zgodnie z treścią tego przepisu okoliczność, w jakim stopniu zaspokojone są potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych, jest całkowicie obojętna przy ocenie przesłanek przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na rzecz osób trzecich, 4. obowiązku dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych oraz art. 29 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych RP przez uznanie, że w wypadku skarżących nie zachodzi sytuacja wyjątkowa uzasadniająca przyznanie prawa zamieszkiwania w lokalu, mimo iż po stronie skarżących występują wyjątkowe okoliczności świadczące o ich trudnej i wyjątkowej sytuacji życiowej, rodzinnej, majątkowej i zawodowej, 5. zasady ochrony praw nabytych, tj. praw skarżących wynikających z decyzji przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z [...] lipca 1995 r., 6. art. 8 i art. 9 K.p.a. przez nieudzielenie skarżącym niezbędnych wyjaśnień w szczególności co do tego, dlaczego mimo prawa do zamieszkiwania w lokalu przez małżonka żołnierza zawodowego po orzeczonym rozwodzie, obecnie tego prawa odmawia się skarżącej, jak również przez brak jakiegokolwiek odniesienia się do tych zarzutów w zaskarżonej decyzji. Ponadto podnieśli, że decyzja nr [...] z [...] lipca 1995 r. o przydziale osobnej kwatery stałej została wydana w oparciu o ówcześnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 20 maja 1976 r., która stanowiła, iż w sytuacji orzeczenia rozwodu żołnierza zawodowego zajmującego osobną kwaterę stałą, rozwiedzieni małżonkowie zachowują prawo do zamieszkiwania w dotychczasowej kwaterze do czasu przekwaterowania. Powyższe prawo powinno być respektowane w stosunku do skarżącej również w obecnym stanie prawnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Pismem z 8 grudnia 2012 r. skarżący podtrzymali wniesiona skargę i podnieśli, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 107 K.p.a., bowiem podpis złożony pod decyzją nie zawiera określenia stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Ponadto zaskarżona decyzja nie zawiera w podstawie prawnej przepisu o charakterze materialnoprawnym. Jednocześnie skarżący wskazali, że wyjątkowość ich sytuacji polega m.in. na tym, iż zostali nagle opuszczeni przez męża i ojca, który w trakcie trwania małżeństwa ze skarżącą, założył nową rodzinę. Nie jest to w żadnej mierze sytuacja typowa. Był to ogromny dramat w życiu ich rodziny, który miał wpływ na dalsze ich życie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga nie mogła zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. nr 28, poz. 143), zmieniającej brzmienie przepisu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed 1 lipca 2010 r., a zatem podlega ona rozpatrzeniu zgodnie z przepisami ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu sprzed nowelizacji. Stosownie do treści przepisu art. 29 ustawy w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Powołany przepis uzależnia możliwości wydania pozytywnej dla strony decyzji od zaistnienia łącznie dwóch przesłanek, tj. wykazania przez stronę wyjątkowej sytuacji, w której się znalazła oraz wyrażenia zgody na wydanie takiej decyzji przez Ministra Obrony Narodowej. W orzecznictwie ugruntowany jest przy tym pogląd, że o wyrażenie zgody do Ministra Obrony Narodowej należy zwrócić się dopiero wówczas, gdy w sprawie zostanie ustalona wyjątkowa sytuacja strony ubiegającej się o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w określonym lokalu mieszkalnym. Z użytego w powołanym przepisie sformułowania "może wydać" wynika, że decyzja wydana na podstawie art. 29 ww. ustawy ma charakter uznaniowy. Wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może nosić cech dowolności czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, publ.https//cbois.nsa.gov.pl). Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest zatem ograniczona. Sąd może badać tyko, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych. Na uwadze przy tym trzeba mieć, że to na osobie składającej wniosek o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, pozostającym w zasobie mieszkaniowym WAM, w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu, ciąży obowiązek wykazania, że znajduje się ona w "sytuacji wyjątkowej". Powołana ustawa nie definiuje wskazanego pojęcia, lecz jak słusznie zauważa Prezes WAM, "sytuacji wyjątkowej" należy upatrywać w takich stanach, zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od ogólnie akceptowanej normy. Tak więc "wyjątkowość", w rozumieniu powołanego przepisu, powinna się wiązać ze szczególną sytuacją, w której znalazł się wnioskodawca. Wprowadzając możliwość wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, w trybie ww. przepisu, ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem "sytuacji wyjątkowej", czego skutkiem jest przeniesienie na organ administracji obowiązku wypełnienia hipotezy normy prawnej konkretną treścią. Organ stosujący prawo dokonuje zatem wyboru pewnych kryteriów, które bierze pod uwagę przy ocenie, czy występuje przypadek uzasadniający wydanie wnioskowanej przez stronę decyzji. Oznacza to, iż ustawodawca ocenę, czy sytuacja strony nosi znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku, pozostawił uprawnionemu organowi. Zwrócić także należy uwagę na ugruntowany już w orzecznictwie pogląd, iż adresatem decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym z zasobów WAM winy być osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi zmarłego żołnierza uprawnionego do lokalu mieszkalnego, wymagają zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych, swoistej opieki organu WAM (por. wyrok NSA z 10 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1519/07, publ.https//cbois.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie nie sposób uznać, by skarżący wykazali, że położenie w jakim się znajdują, można określić mianem "sytuacji wyjątkowej". Skarżący upatrują wyjątkowość swojego położenia w sytuacji majątkowej, życiowej i rodzinnej, a w szczególności w stanie zdrowia skarżącej I. S.. Wskazać zatem należy, że zaistniałe w życiu skarżących okoliczności związane z rozwodem i założeniem przez męża i ojca drugiej rodziny były niewątpliwie dla skarżących traumatycznym przeżyciem, lecz dzieje się tak w wielu rodzinach, w których małżonkowie rozstają się. Zaistniała w związku z tym sytuacja życiowa i rodzinna skarżących nie wypełnia przesłanki sytuacji wyjątkowej. Skarżący są osobami w wieku produkcyjnym, mogącymi podejmować pracę zarobkową, gdyż nie stoją temu na przeszkodzie względy zdrowotne. W toku postępowania strony wskazywały na dolegliwości zdrowotne I. S.. Ostatecznie jednak nie zostało potwierdzone, iż z powodu stanu zdrowia nie może ona podjąć zatrudnienia. Złożono natomiast dokument zaświadczający, iż jest zatrudniona na 1/4 etatu w [...] Sp. p. w [...]. Osobą pracującą jest M. S., która zamieszkuje w [...] i tam też jest zatrudniona od [...] listopada 2010 r. Natomiast M. S. nie pracuje, jest natomiast studentem 2 roku studiów stacjonarnych II stopnia. Uznać jednak należy, że gdyby sytuacja rodzinna finansowa tego wymagała, może on podjąć pracę i przyczyniać się do utrzymania rodziny. W sprawie nie zostało przy tym wykazane, aby skarżący korzystali z pomocy opieki społecznej lub innych form pomocy państwa, co oznacza, że środki pieniężne, którymi dysponują, są na wystarczającym dla nich poziomie. Okoliczność, iż osiągane dochody są niewystarczające na wynajęcie lokalu mieszkalnego, a tym bardziej na jego zakup, nie upoważniają do uznania zaistniałej sytuacji za wyjątkową. W podobnym położeniu jest wiele rodzin w kraju, co świadczy raczej o powszechności, a nie o wyjątkowości takiego zjawiska. Zauważyć przy tym należy, że skarżący deklarują podjęcie starań o przydział lokalu socjalnego, lecz pomimo tego, że od kilku lat mają świadomość braku tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, nie podjęli żadnych działań, aby taki lokal uzyskać. Za wyjątkowością sytuacji skarżących nie przemawia także długoletnie zamieszkiwanie w przedmiotowym lokalu, jak również problemy związane z ewentualną przeprowadzką. W sprawie nie zostało wykazane, aby zmiana miejsca zamieszkania mogła mieć wysoce negatywny wpływ na stan zdrowia skarżącej I. S., aczkolwiek Sąd ma pełną świadomość, że zaistniała sytuacja może być, pomimo upływu kilku lat, dla skarżącej trudna. Podkreślenia wymaga, że instytucja przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na podstawie art. 29 powołanej ustawy, nie jest zamiennikiem przyznania lokalu socjalnego dla osób związanych z resortem Obrony Narodowej, niemających zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, bowiem potrzeby w tym zakresie, jak słusznie zauważył organ II instancji, realizują organy samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z 10 października 2008 r., I OSK 1519/07, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Gdyby intencją ustawodawcy było zapewnienie takiej pomocy, to zostałoby to zawarte w treści przepisów ustawy. Nadrzędnym, ustawowym celem WAM jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych w miejscowości, w której pełnią oni służbę wojskową, zaś wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innym podmiotom, stanowi odstępstwo od tej reguły i może być realizowane tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy przyznaniu prawa do zamieszkiwania nie stoi na przeszkodzie interes społeczny i leży to w możliwości organu administracji wojskowej – Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Przez "interes społeczny" w tym wypadku należy rozumieć niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy służby stałej uprawnionych do otrzymania lokalu mieszkalnego będącego w zasobach WAM. Organy były zatem – wbrew twierdzeniom skargi – uprawnione, a nawet wręcz obowiązane do przeprowadzenia analizy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych w [...] i miejscowościach pobliskich. Na niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych kadry zawodowej w garnizonie [...] wskazał organ I instancji. Organ odwoławczy w nawiązaniu do tej argumentacji przedstawił konkretne liczby dla zobrazowania skali problemu braku mieszkań dla żołnierzy zawodowych. Organ II instancji był uprawniony do poczynienia takich ustaleń, gdyż w wyniku wniesionego odwołania od decyzji I instancji rozpatruje on sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. W rozpoznawanej sprawie nie może być mowy o nabyciu przez I. S. praw do przedmiotowego lokalu na tej podstawie, że w dacie jego przydziału w 1995 r. ówcześnie obowiązujące przepisy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych określały, iż w sytuacji orzeczenia rozwodu rozwiedzeni małżonkowie zachowują prawo do zamieszkiwania w dotychczasowej kwaterze do czasu przekwaterowania. O ewentualnych uprawnieniach nie decyduje bowiem data przydziału lokalu, lecz co najwyżej data orzeczenia rozwodu. W dacie orzeczenia rozwodu w 2006 r. przepisy ustawy o zakwaterowaniu nie przewidywały możliwości wspólnego zamieszkiwania po rozwodzie do czasu rozkwaterowania. W tych okolicznościach nie można uznać, aby nieustosunkowanie się organu do powyższej kwestii miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Zważyć także trzeba, że przydziału lokalu dokonuje się na rzecz żołnierza z racji pełnienia zawodowej służby wojskowej, a stan rodzinny ma wpływ jedynie na rozmiar przydzielonej kwatery. Rodzina żołnierza ma więc pochodne, a nie samodzielne prawo do zajmowania danego lokalu. Oznacza to, że w sytuacji, gdy żołnierz otrzymuje lokal w innym garnizonie, to lokal dotychczas zajmowany jest obowiązany zdać w stanie wolnym. W okolicznościach przedmiotowej sprawy na podkreślenie zasługuje, że postępowanie administracyjne toczyło się ponad 2 lata. Skarżący w jego toku byli pouczani przez organ o przysługujących im prawach w każdym stadium postępowania w trybie art. 10 K.p.a. Orzecznictwo sądowe przyjmuje, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Formułując zarzut naruszenia powyższego przepisu skarżący nie podali, jakie inne wnioski dowodowe, materiały i wyjaśnienia mogliby złożyć, gdyby organ odwoławczy powiadomił ich o zamiarze wydania decyzji. Nie określili również, jak chcieliby się ustosunkować do zawartych w decyzji drugoinstancyjnej ustaleń co do zakresu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych w [...]. Zauważyć przy tym należy, że Prezes WAM wydał zaskarżoną decyzję w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a., z którego to działania nie można czynić mu zarzutu. Na podkreślenie zasługuje, że w toku toczącego się postępowania skarżący byli kilkakrotnie wzywani do udokumentowania istnienia przesłanki niezbędnej do zastosowania przepisu art. 29 ww. ustawy, tj. wyjątkowości sytuacji w jakiej się znajdują, a organ szczegółowo wskazywał jaka dokumentacja jest w sprawie istotna. Powtórzyć bowiem należy, że to na osobie składającej wniosek o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w trybie art. 29 ww. ustawy, ciąży obowiązek wykazania, że znajduje się ona w "sytuacji wyjątkowej". Skarżący z przysługującego im uprawnienia korzystali i przedłożyli organowi dowody obrazujące ich aktualną sytuację. Okoliczność, że organ ocenił te dowody w sposób odmienny od oczekiwanego przez skarżących i uznał, że nie potwierdzają one "wyjątkowości sytuacji" skarżących, nie oznacza, iż organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy. Istotne jest przy tym i to, że treść art. 86 K.p.a. wskazuje na subsydiarny charakter dowodu z przesłuchania stron. Dowód ten przeprowadza się, gdy pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. Nie można bowiem oczekiwać od organu, że powinien on dopuścić dowód z przesłuchania stron, w sytuacji gdy materiał dowodowy dostarczony przez skarżących nie był wystarczający do pozytywnego zakończenia sprawy. Zwrócić należy także uwagę, że skarżący nie wskazali jakie okoliczności nieznane organowi mogłyby zostać przedstawione w sytuacji przeprowadzenia tego dowodu. Dlatego też uznać należy, że organy, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., wyjaśniły stan faktyczny sprawy, a załatwiając sprawę miały na uwadze, że rozstrzygając w oparciu o uznanie administracyjne, można załatwić sprawę zgodnie z żądaniem strony, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych uprawnień i środków. W rozpoznawanej sprawie przeważył interes społeczny wiążący się z ustawowym obowiązkiem WAM zaspakajania potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych. Jednocześnie Sąd uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Organ w ramach uzasadnienia prawnego wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na podstawie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i że sprawa podlega rozpatrzeniu zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r. Niepowołanie tego przepisu w podstawie prawnej decyzji pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy i nie powoduje takiej wadliwości, która uzasadniałaby jej uchylenie przez Sąd. Zauważyć także należy, że powyższy przepis został powołany w podstawie prawnej decyzji organu I instancji. Marginalnie można wskazać na utrwalony i w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że decyzja wydana jest bez podstawy prawnej wówczas, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu uprawniającego organ administracji państwowej do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej (np. wyrok WSA z 25 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1327/91, nie publ.). Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. stanowisko służbowe osoby upoważnionej do wydania decyzji. W zaskarżonej decyzji elementu tego zabrakło. Jednakże z dołączonego do decyzji upoważnienia dla K. D. wynika, że jest on [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Nie można zatem uznać, że ta nieprawidłowość decyzji ma jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a także, że czyni ona decyzję nieważną. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.