II SA/Wa 622/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Agnieszka Góra - Błaszczykowska, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi małoletniego T. K. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - oddala skargę - Wnioskiem z dnia [...] października 2018 r. A. K. przedstawicielka ustawowa małoletniego T. K. wystąpiła do Prezesa ZUS o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku po zmarłym ojcu dziecka S. K. w trybie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 poz. 1270 ze zm.), odmówił przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletniego T. K. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych organ stwierdził, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy spełnione są łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia. Podkreślił jednocześnie, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia przysługującego osobie zmarłej. W związku z powyższym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny osoby zmarłej. Organ wskazał, iż z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że udokumentowano tylko 14 lat i 21dni łącznych okresów składkowych ojca dziecka, który stał się całkowicie niezdolny do pracy w wieku 45 lat. Ponadto w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy ojca dziecka - zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udowodniono jedynie 9 dni okresu składkowego. Nie bez znaczenia pozostaje też fakt, że w latach 2007-2016 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia ani innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie Prezesa ZUS, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionej przerwie wobec ojca dziecka nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia ojca dziecka została ustalona dopiero od [...] maja 2018 r. Nie istniały zatem, do tego dnia, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Organ zaznaczył jednocześnie, że przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu ubezpieczenia. Podał też, iż przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym, że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. K. przedstawicielka ustawowa małoletniego, nie zgodziła się z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji zarzucając, że w jej ocenie nie wzięto pod uwagę szczególnych okoliczności, które wykazała we wniosku o rentę rodzinną w drodze wyjątku. Zaznaczyła, że jej sytuacja finansowa jest bardzo trudna. Nie jest w stanie zapewnić odpowiednich warunków materialnych synowi. Sama jest osobą chorą, od 1993 r. posiada na stałe umiarkowany stopień inwalidztwa z powodu dysplazji stawu biodrowego. Z tego tytułu pobiera rentę inwalidzką w wysokości 669,84 zł netto. Z uwagi na ciężką sytuację finansową podjęła pracę, za którą otrzymuje aktualnie wynagrodzenie w wysokości najniższej krajowej. Te środki finansowe nie wystarczają na pokrycie opłat związanych z mieszkaniem, zakupem opału, jej rehabilitacją, lekami oraz dodatkowymi zajęciami syna. Nadto podała, że we wcześniejszych okresach mąż pracował będąc zatrudnionym na umowę o pracę. Potem został zmuszony do założenia działalności gospodarczej, świadcząc dalej pracę na rzecz tego samego pracodawcy. Z czasem warunki płacowe drastycznie pogorszyły się, co zmusiło męża do zamknięcia działalności. Zwróciła uwagę, że w okresie ostatnich dziesięciu lat mąż nie pozostawał bierny zawodowo, podejmował pracę sezonową w gospodarstwach rolnych. Nie pobierał zasiłków, nie poszukiwał pomocy w opiece społecznej. Podejmował również prace dorywcze na warunkach dyktowanych przez pracodawców, które nie kończyły się podpisanie umowy o pracę. Podstępnie rozwijająca się choroba nowotworowa zabierała mu siły, nie dając jednoznacznych symptomów, które byłyby powodem do podjęcia leczenia. Zaznaczyła, że posiada świadectwa pracy męża dokumentujące jego zatrudnienie przez okres 14 lat i 21 dni. Podała też, że nie może liczyć na pomoc rodziny. Jej ojciec zmarł w 1981 r., natomiast matka boryka się z problemem alkoholowym. Choć zamieszkuje razem z matką, nie prowadzi z nią wspólnego gospodarstwa domowego. Jej teściowie także zmagają się z chorobami nowotworowymi. Obecnie jej dochody w przeliczeniu na członka rodziny (2 osoby) przekraczają ustawowe kryteria do przyznania zasiłku rodzinnego oraz świadczenia wychowawczego 500+ na pierwsze dziecko, gdyż jej dochód netto (wraz z rentą) wynosi około 2260 zł. Uwzględniając jednak miesięczne wydatki i koszty utrzymania, nie starcza jej środków finansowych na zapewnienie dziecku odpowiedniego poziomu życia i rozwoju. Zaznaczyła, że syn jest dzieckiem uzdolnionym, z szerokim kręgiem zainteresowań, bardzo dobrze się uczy. W tej chwili nie stać ją jednak na finansowanie mu zajęć pozalekcyjnych. Wskazała, że mąż miał udowodnione 14 lat pracy w okresie 24 lat, w którym teoretycznie mógłby być czynny zawodowo. Przepracował więc 3/5 tego okresu. Jest to znacząco długi okres czynności zawodowej, w którym zostały wypracowane i odprowadzone składki ZUS, z których w tej chwili ani mąż, ani ona, ani syn, nie mogą skorzystać. Jednak dla przyznania renty rodzinnej ten okres zatrudnienia jest zbyt odległy w czasie (nie obejmuje ostatnich 10 lat). W ocenie skarżącej, jest to na tyle długi okres czasu pracy, że powinien zostać uwzględniony przy przyznawaniu renty w drodze wyjątku. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na zarzuty podniesione w skardze wyjaśnił, że sama trudna sytuacja materialna, choć była brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia, nie jest to bowiem świadczenie socjalne, przyznawane tylko stosownie do potrzeb wnioskodawcy, nie jest też odszkodowaniem za sam w sobie zgon rodzica. W sprawie nie wykazano natomiast zaistnienia okoliczności szczególnych. Długoletnie, świadome podejmowanie pracy bez ubezpieczenia, także o charakterze dorywczym, nie ma charakteru okoliczności szczególnej. Za szczególne okoliczności - zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych - winno uważać się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi zatem tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Taką szczególną okolicznością w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie jest fakt niestabilnej sytuacji na rynku pracy, zagrożenia bezrobociem, czy też samego bezrobocia. Tym samym bycie bezrobotnym nie zwalnia bezrobotnego z własnej aktywności w kierunku poszukiwania zatrudnienia. Organ podkreślił jednocześnie, iż o wyjątkowości podnoszonych przez skarżącą okoliczności nie może przesądzać jej subiektywne przekonanie, lecz muszą to być takie okoliczności, które ze względów obiektywnych mogą być potraktowane jako szczególne, nie są także okolicznościami szczególnymi kwestie obecnej sytuacji osobistej i materialnej skarżącej i jej rodziny niezależnie od tego, za jak wyjątkowe ona sama by je uważała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270 ze zm.), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Przepis art. 83 ust. 1 ww. ustawy wprowadza do systemu powszechnych świadczeń emerytalnych regulację dopuszczającą odstąpienie od obowiązującej reguły spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Jako wyjątek od reguły regulacja ta ma charakter regulacji szczególnej. Taki charakter regulacji szczególnej, stanowiącej wyjątek od reguły wymaga zastosowania tylko do "szczególnych okoliczności", które spowodowały, że nie doszło do wypracowania prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach. Podkreślić należy, że ustawa o emeryturach i rentach nie precyzuje, jak należy rozumieć szczególne okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. W orzecznictwie sądów administracyjnych za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Wyjaśnienia również wymaga, że wnioskowana na rzecz małoletniego T. K. renta rodzinna w drodze wyjątku jest świadczeniem pochodnym od świadczenia jakie przysługiwałoby jego zmarłemu ojcu. Organ był zatem obowiązany, w pierwszej kolejności zbadać spełnienie ww. przesłanek przez zmarłego ojca małoletniego, a następnie przez samego małoletniego. Z brzmienia art. 83 ust. 1 wynika, że jest to przepis na podstawie którego właściwy w sprawie organ wydaje decyzję, kierując się uznaniem administracyjnym. Określenie, że muszą zaistnieć szczególnie uzasadnione okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek, należy do oceny organu, który okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie, indywidualizując każdy rozpatrywany przypadek. To jednak podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie powinien wskazać w toku tego postępowania wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, iż nie zostały spełnione kumulatywnie przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż w przypadku ojca małoletniego nie można stwierdzić, iż na skutek szczególnych okoliczności nie spełnił on warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do świadczenia w trybie zwykłym. W okresie od [...] stycznia 2007 r. do [...] lipca 2018 r. tj. do daty zgonu, ojciec małoletniego ma udokumentowane jedynie 9 dni okresów składkowych. Z akt sprawy nie wynika aby w powyższym okresie ojciec małoletniego nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia lub na skutek innych przeszkód, które mogłyby zostać uznane za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Lekarz orzecznik ZUS w orzeczeniu z [...] grudnia 2018 r. stwierdził u zmarłego S. K. całkowitą niezdolność do pracy dopiero od [...] maja 2018 r. Jednocześnie stwierdził, że nie da się ustalić częściowej niezdolności do pracy przed tą datą. Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 3 ww. ustawy orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. W stanie faktycznym niniejszej sprawy ustalenia dokonane przez lekarza orzecznika ZUS w orzeczeniu z [...] grudnia 2018 r. były zatem wiążące dla Prezesa ZUS. Jeżeli ojciec małoletniego podejmował w latach 2007-2018 różne prace dorywcze i sezonowe "na czarno", to fakt podejmowania zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne nie może być uznany za okoliczność usprawiedliwiającą brak "wypracowania" uprawnień do świadczenia ustawowego. Osoba decydująca się na taką formę pracy musi bowiem liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w sferze ubezpieczeń społecznych. Tym samym, nie można twierdzeniu Prezesa ZUS odmówić racji, że przyczyną braku uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ojca małoletniego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 3238/00, Lex nr 50999). Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że zmarły w wieku 45 lat ojciec małoletniego posiada udokumentowane tylko 14 lat i 21 łącznych okresów ubezpieczenia. Ponadto w 10-leciu przypadającym przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udokumentowano jedynie 9 dni okresu składkowego. Z ustalonego przez organ stanu faktycznego nie wynikają jednocześnie żadne przeszkody, które uniemożliwiłyby zmarłemu podjęcie pracy we wskazanym wyżej okresie przerwy w ubezpieczeniu, a które mogłyby zostać uznane za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Słusznie zatem Prezes ZUS wywiódł, że w przypadku ojca małoletniego nie można mówić, iż niespełnienie przez niego przesłanek do nabycia świadczenia w trybie zwykłym nastąpiło wskutek szczególnych okoliczności. Z informacji znajdujących się w aktach sprawy wynika ponadto, że małoletni T. K. nie spełnia także przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Matka małoletniego A. K. podała bowiem, że obecnie jej dochody w przeliczeniu na członka rodziny (2 osoby) przekraczają ustawowe kryteria dla przyznania zasiłku rodzinnego oraz świadczenia wychowawczego 500+ na pierwsze dziecko, gdyż jej dochód netto (wynagrodzenie wraz z rentą inwalidzką) wynosi około 2260 zł. W subiektywnym odczuciu matki małoletniego dochód ten z pewnością nie jest wystarczający i nie pozwala na zaspokojenie wszystkich potrzeb jej oraz syna. Należy jednak zauważyć, że ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależnia możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku od braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocenie podlega zatem, czy środki utrzymania jakie posiada wnioskodawca są wystarczające do zaspokojenia jego najbardziej podstawowych, a nie wszystkich potrzeb. Zgodnie zaś z ugruntowanym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dla oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy posiadane przez wnioskodawcę środki utrzymania oceniać na tle wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej, która od 1 marca 2019 r. wynosi 1100 zł brutto (vide: wyrok NSA z dnia 27 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1112/06 LEX nr 321169; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2148/06, nie publ.). Przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania nie została bowiem w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych zdefiniowana. Jeżeli zatem średnia kwota przypadająca na osobę w rodzinie małoletniego przewyższa najniższe świadczenie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, to niepodobna przyjąć, aby nie miał on zaspokojonych podstawowych potrzeb życiowych. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] stycznia 2019 r. odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.