II SA/Wa 623/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Maria Werpachowska (spr.), Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2017 r. Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. działając na podstawie art. 2 do 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, po. 734 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 grudnia 2001 r. w sprawie sposobu przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz.U. Nr 156, poz. 1828) po rozpatrzeniu wniosku M.J. odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji Prezydent [...] wskazał, że 17 stycznia 2017 r. M.J. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wnioskodawca posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej 19,09 m2, w którym prowadzi 1 osobowe gospodarstwo domowe. Wydatki na mieszkanie za ostatni miesiąc wynoszą 286,50 zł, a średni miesięczny dochód z ostatnich trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku 952,99 zł. Następnie organ podał, że pismem z dnia 19 stycznia 2017 r. powiadomił stronę, że 24 stycznia 2017 r. zostanie przeprowadzony wywiad środowiskowy. We wskazanym dniu M.J. z telefonicznie poinformował, że nie będzie w lokalu, bowiem ma wyznaczona wizytę lekarską. Telefonicznie ustalono nowy termin przeprowadzenia wywiadu na dzień 27 stycznia 2017 r. W ustalonym terminie o godz. 1000 i 1038 upoważnieni pracownicy nie zostali wpuszczeni do lokalu. Wskazując na art. 7 ust. 4 wyżej wymienionej ustawy, organ stwierdził, że nieobecność wnioskodawcy należy traktować jako odmowę złożenia zaświadczenia, co powoduje odmowę przyznania dodatku. W odwołaniu M.J. wskazał, że nie jest prawdą, iż nie chciał wpuścić upoważnionych pracowników, ponieważ musiał wstawić się na 1100 w ważnej sprawie. W pośpiechu zapomniał wziąć ze sobą telefon i dlatego nie mógł się skontaktować. Prosił o nie traktowanie tego jako odmowy złożenia wywiadu. W pismach informował o swoich dochodach – rencie i zasiłku pielęgnacyjnym. Podał też, że nigdzie nie pracuje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 966), po rozpatrzeniu odwołania M.J. od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że podczas wywiadu upoważniony pracownik bada aktualną sytuację dochodową, zawodową, zdrowotną i rodzinną wnioskodawcy oraz może żądać od niego i innych członków gospodarstwa domowego złożenia oświadczenia o stanie majątkowym. Przepisy nakładają na wnioskodawcę wymóg współdziałania z organem właściwym w sprawach dodatków mieszkaniowych w celu dokładnego ustalenia okoliczności faktycznych, zaś kwestionowanie podejmowanych działań w realizacji obowiązków ustawowych można poczytywać za odmowę, o której mowa w art. 7 ust. 4 ustawy. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony pomimo podjętych przez organ pierwszej instancji działań w celu jego przeprowadzenia, z uwagi na brak współdziałania skarżącego z organem. Skarżący poinformowany o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uniemożliwił jego przeprowadzenie. Skarżący miał możliwość poinformowania organu I instancji, iż nie będzie w domu 27 stycznia 2017 r., mógł też złożyć wniosek o wyznaczenie innego, dogodnego dla niego terminu, bądź ustalić inne godziny przeprowadzenia wywiadu. Takiego zachowania, w ramach obowiązku współdziałania z organem przyznającym dodatki mieszkaniowe, należało oczekiwać od skarżącego, występującego do organu z wnioskiem o przyznanie wsparcia w formie dodatku mieszkaniowego. Natomiast wyjaśnienia skarżącego zawarte w odwołaniu są nie tylko nieprzekonujące ale mało wiarygodne. Mając powyższe na uwadze SKO stwierdziło, że nie doszło do naruszenia prawa przez organ orzekający w sprawie, bowiem wobec niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego Prezydent [...] nie mógł zweryfikować informacji na temat sytuacji majątkowej skarżącego podanej przez niego we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi M.J., w której wniósł o jej pozytywne załatwienie. Wskazał, że utrzymuje się tylko z renty i dodatku pielęgnacyjnego, który pobiera ze względu na niezdolność do pracy z utraty przewlekłej zdrowia. Uważa, że złożył dość dokładne oświadczenia o dochodach, którą jest tylko przyznana renta, nie posiada żadnych bogactw. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 966 ze zm. - dalej jako "ustawa"), dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. Natomiast przepis art. 7 ust. 4 ustawy stanowi, że pracownik organu właściwego do rozpoznania sprawy w przedmiocie dodatku mieszkaniowego może żądać od wnioskodawcy złożenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o stanie majątkowym, zawierającego w szczególności dane o posiadanych ruchomościach i nieruchomościach, zasobach pieniężnych; odmowa zaś złożenia oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. W sprawie organy obu instancji uznały, że miała miejsce odmowa złożenia przez skarżącego oświadczenia o stanie majątkowym, a nastąpiła ona wobec tego, że ze skarżącym nie można było przeprowadzić wywiadu środowiskowego z uwagi na jego nieobecność w domu w uzgodnionym terminie. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Artykuł 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2017 r. poz. 935 - dalej jako "k.p.a."), statuujący zasadę prawdy obiektywnej, obliguje organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zasada ta doznaje uszczegółowienia w dalszych przepisach, gdyż art. 77 § 1 k.p.a., nakazuje zebranie w sprawie wyczerpującego materiału dowodowego i rozpatrzenie go w całości, art. 80 k.p.a. zaś stanowi, że dana okoliczność może być uznana za udowodnioną na podstawie oceny całokształtu materiału dowodowego. Artykuł 7 ustawy zawiera m.in. regulacje co do postępowania dowodowego w sprawie dodatku mieszkaniowego, wskazując jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o dodatek (ust. 1 – deklaracja o dochodach i inne niezbędne dokumenty), a także upoważniając do żądania oświadczenia o stanie majątkowym (ust. 4 – ruchomości, nieruchomości, zasoby pieniężne). Dokumenty obrazujące stan majątkowy, od którego zależy przyznanie dodatku mieszkaniowego, należy co do zasady, dołączyć do wniosku, jak wynika z art. 7 ust. 1 ustawy. Nie wyklucza to jednak możliwości uzupełnienia wniosku, w razie braku tych dokumentów, w trakcie postępowania prowadzonego przez organ, w tym również w czasie przeprowadzania wywiadu środowiskowego. Taka procedura zbierania materiału dowodowego wynika wprost z zasady prawdy obiektywnej, zawartej w art. 7 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że skarżący przedłożył dokumentację co do swego stanu majątkowego, jednak organ prowadzący postępowanie wziął pod uwagę tylko wywiad środowiskowy, tj. fakt nieprzeprowadzenia go w wyznaczonym terminie, uznając na tej podstawie za udowodnioną przesłankę odmowy złożenia oświadczenia o stanie majątkowym. Sąd w pełni podziela pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2521/15 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych https://cbois.nsa.gov.pl), że "z art. 7 ust. 1 ustawy wynika, że żądanie oświadczenia o stanie majątkowym nie jest obligatoryjne (takimi są dokumenty wskazane w ust. 1 art. 7), gdyż przepis ten daje jedynie możliwość żądania tego oświadczenia, może mieć to miejsce w sytuacji, gdy przedłożone dokumenty w powiązaniu ze stanem rzeczywistym są niewystarczające do ustalenia wysokości dochodu osoby występującej z wnioskiem o przyznanie dodatku. Ustalenie faktycznego stanu majątkowego wnioskodawcy następuje w trakcie wywiadu środowiskowego, podczas którego można żądać oświadczenia o stanie majątkowym. Jednak niemożność przeprowadzenia wywiadu nie może być traktowana jako odmowa złożenia takiego oświadczenia. Taka równoznaczność może mieć miejsce tylko wówczas, gdy w sprawie wyraźne jest niebudzące wątpliwości uchylanie się wnioskodawcy od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego." W niniejszej sprawie nie można mówić o takiej sytuacji. Wprawdzie skarżący został powiadomiony telefonicznie o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, ale już w odwołaniu wskazał, że nie jest prawdą, iż nie chciał wpuścić upoważnionych pracowników, ponieważ musiał wyjść z domu w ważnej sprawie. W pośpiechu zapomniał wziąć ze sobą telefonu i dlatego nie mógł się skontaktować. Prosił o nie traktowanie tego jako odmowy złożenia wywiadu. Zdaniem Sądu w sprawach, w których przedmiotem jest przyznanie dodatku mieszkaniowego organy powinny zwracać szczególną uwagę na okoliczności faktyczne dotyczące wnioskodawców i dostosować podejmowane działania do sytuacji tych osób wynikających z wieku, stanu zdrowia, niepełnosprawności fizycznej lub psychicznej. Wynika to wprost z art. 8 k.p.a. – zasady zaufania obywateli do władzy publicznej i jej organów. Należy też zwrócić uwagę, że ratio legis ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest wsparcie osób, które znajdują się w trudnej sytuacji finansowej. W ocenie Sądu nie jest też wystarczające udokumentowanie terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w postaci notatki służbowej, szczególnie, że konsekwencją nieobecności w mieszkaniu jest wydanie decyzji odmownej. Termin ten powinien wynikać z pisma skierowanego do strony, tak aby wnioskodawca w każdej chwili miał możliwość jego sprawdzenia. Sąd stwierdza też, że organy obu instancji nie kwestionowały dochodów skarżącego - renty i jej wysokości oraz dodatku pielęgnacyjnego, ale decyzję odmową uzasadniły jedynie na przesłance odmowy złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, pomijając znaną organowi sytuację finansową skarżącego. Postępowanie skarżącego, jak wynika z akt sprawy, nie wskazuje aby uchylał się on od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, uniemożliwiając ustalenie stanu majątkowego. Sytuacji, jaka miała miejsce w sprawie - nieobecności w domu w terminie wyznaczonym na przeprowadzenie wywiadu, nie można było potraktować jako równoznacznej z odmową złożenia oświadczenia o stanie majątkowym i w związku z tym uznać za udowodnioną przesłankę, o której mowa w art. 7 ust. 4 ustawy. Tym samym organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego art. 7 ust. 4 ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent [...] uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię art. 7 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie do rozpoznania sprawy trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze z takim wnioskiem wystąpiło w odpowiedzi na skargę, a skarżący w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku (doręczono 15 maja 2017 r.) nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.