II SA/Wa 624/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , Protokolant specjalista Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi D. P. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej oddala skargę Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z [...] lutego 2023 r. nr [...], wydaną na podstawie § 6 pkt 8 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 208 r. w sprawie przekazania dzielnicom [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] (Dz. U. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725), § 18 ust. 2 pkt 1, § 32 ust. 1 pkt 1, 3, 6 oraz ust. 8 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 219 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r. poz. 14836), odmówił zakwalifikowania D. P. do udzielenia pomocy mieszkaniowej (§ 1). Wykonanie uchwały powierzył Naczelnikowi Wydziału [...] (§ 2). Określił, że uchwała podlega publikacji w BIP oraz wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3). W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że D. P. wystąpiła z wnioskiem o regulację tytułu prawnego do lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] po śmierci najemcy D. R. (babci). Zgodnie z przepisami uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, pomocy mieszkaniowej można udzielić osobie, która za pisemną zgodą Miasta lub na podstawie odrębnych przepisów była uprawniona do zamieszkiwania i nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu, jeżeli najemca lub były najemca wspólnie zamieszkujący z wnioskodawcą zmarł, a osoba, która pozostała w lokalu nie wstąpiła w najem na podstawie art. 691 Kodeksu cywilnego. Pomoc mieszkaniowa może być udzielana poprzez zawarcie umowy najmu tego lub innego lokalu. Udzielenie pomocy mieszkaniowej, o której mowa wyżej jest możliwe w przypadku braku zaległości związanych z zajmowanym lokalem. Natomiast przez osoby, o których mowa w § 18 ust. 2 ww. uchwały należy rozumieć: małżonka najemcy, byłego małżonka najemcy, zstępnych, wstępnych, pasierba, zięcia, synową, rodzeństwo, ojczyma, macochę i teściów. Dodatkowo wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową zgodnie z § 32 ust. 1 uchwały należy poddać szczegółowej analizie uwzględniając między innymi dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy oraz zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela. W przedmiotowej sprawie ustalono, że najemcą przedmiotowego lokalu była D. R. (dawniej K.) na podstawie decyzji z [...] maja 1986 r. Osobą uprawnioną do wspólnego zamieszkania była córka K. K. (matka wnioskodawczyni), która wyprowadziła się z lokalu i mieszka w miejscowości [...]. Lokal nr [...] przy ul. [...] składa się z 1 pokoju i widnej kuchni o powierzchni użytkowej 33,44 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 20,25 m2, na koncie lokalu nie występują zaległości. Zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 12 powołanej wyżej uchwały kryterium metrażowe nie jest brane pod uwagę przy regulacji tytułu prawnego po śmierci najemcy. Średni miesięczny dochód D. P. w badanym okresie z tytułu zatrudnienia wyniósł miesięcznie 782,15 zł i zgodnie z § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 1 kwalifikuje do najmu socjalnego lokalu. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni wprowadziła się do babci około 2019 r. (miała wówczas 16 lat), ale dopiero od września 2022 r. została zgłoszona do opłat. W tym samym miesiącu złożono wniosek przez najemcę lokalu D. R. o oddanie lokalu do bezpłatnego używania na rzecz wnuczki. Z powodu śmierci najemczyni Urząd odstąpił od procedowania sprawy, tym samym D. P. nie posiadała zgody na zamieszkiwanie w przedmiotowym lokalu. Ponadto z dołączonych dokumentów wynika, że D. R. przebywała w domu opieki od [...] marca 2023 r. Umowa została zawarta z jej córką na czas nieoznaczony. Babcia wnioskodawczyni przebywała w nim do [...] maja 2023 r. Po opuszczeniu ośrodka do śmierci zamieszkiwała u swojej córki (matki wnioskodawczyni). Zmarła w [...]. D. R. skorzystała z pomocy w formie zasiłku celowego w sierpniu 2020 r. Deklarowała wówczas, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i korzystała również z dodatku mieszkaniowego wykazując jednoosobowe gospodarstwo domowe. Ostatnią decyzję wydano we września 2022 r., na której jest wpisana tylko D. R.. Najemczyni lokalu do września 2022 r. nigdzie nie wykazywała, że mieszka z nią na stałe jej wnuczka. Zgodnie z § 32 ust. 1 powołanej uchwały wnioski o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej warunki mieszkaniowe w poprzednim miejscu zamieszkania oraz warunki mieszkaniowe wstępnych i zstępnych oraz możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Jak wynika z oświadczenia złożonego przez D. P. przed wprowadzeniem się do lokalu nr [...] przy ul. [...] mieszkała ze swoimi rodzicami w miejscowości [...] około 70 km od [...]. Dom jest piętrowy o powierzchni około 120 m2, w którym obecnie mieszkają rodzice i dwoje jej rodzeństwa. Obecnie po śmierci babci właścicielem nieruchomości jest matka wnioskodawczyni w drodze dziedziczenia. W ocenie organu warunki mieszkaniowe rodziców pozwalają na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych przy pomocy najbliższej rodziny, a zatem, na podstawie § 32 ust. 8 ww. uchwały, uznano że wniosek o regulację tytułu prawnego do lokalu po śmierci babci, nie zasługuje na uwzględnienie. Pismem z [...] kwietnia 2024 r. D. P. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z [...] lutego 2024 r. nr [...] o wnosząc o udzielenie jej pomocy mieszkaniowej. Skarżąca wskazała, że mieszka przy ul. [...] w [...] w lokalu bez tytułu prawnego, którego najemcą była babcia D. R. (zmarła [...] sierpnia 2023 r.). W przedmiotowym lokalu była zameldowana od urodzenia do chwili obecnej (dowód: zaświadczenie z wydziału meldunkowego Urzędu Dzielnicy [...]). Mieszkała z babcią w dzieciństwie i we wczesnej młodości. Od 5-roku życia rodzice wyprowadzili do [...] ze względu na to, że mama spodziewała się trzeciego dziecka, a pięcioosobowa rodzina nie byłaby w stanie pomieścić się w 20-metrowym mieszkaniu babci. W 2004 r. urodził się jej niepełnosprawny brat, który od 2,5 roku życia choruje na całościowe zaburzenia rozwojowe z utrwalonymi zaburzeniami interakcji społecznych i komunikacji werbalnej powiązane ze spektrum stereotypowych zachowań i aktywności i w związku z tym wymagał szczególnej troski i uwagi rodziców. W tej sytuacji rodzice zdecydowali, że zamieszka z babcią ze względu na naukę w warszawskiej szkole i trudne warunki psychologiczne w domu. Babcia wychowywała ją przez cały okres szkoły średniej. Zaznaczyła, że ojciec jest bardzo konfliktowy, agresywny i budził strach od dzieciństwa. Spowodowało to u niej depresję i stany lękowe z atakami paniki, które wymagają leczenia do dziś. Przemocowe zachowania ojca, były jednym z głównych powodów, dla których zamieszkała z babcią. W wyniku zajść w domu zaczęła dostawać ataków paniki i popadła w depresję. Trafiła do zakładu psychiatrycznej opieki zdrowotnej w Szpitalu [...], a na stałe leczy się w Poradni [...] pozostając pod opieką lekarza [...] i korzystając z terapii NFZ w ramach dostępnych możliwości i terminów. Obecnie w [...] skoncentrowane są jej główne czynności życiowe, studiuje w Akademii Wyższej Szkoły [...] i pracuje w Instytucie "[...]". Zaznaczyła, że gdyby musiała dojeżdżać do [...] z [...], gdzie mieszkają jej rodzice to zajmowałoby jej to w obie strony 6 godzin dziennie, ponosząc koszty ok. 545 zł miesięcznie i ograniczając możliwość pracy oraz studiowania z uwagi na zmęczenie fizyczne i psychiczne. Wskazała na § 7 ust. 4 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r., zgodnie z którym jeżeli wnioskodawca w związku z warunkami mieszkaniowymi znajduje się w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej i byłoby to zgodne z zasadami współżycia społecznego, zarząd dzielnicy na podstawie analizy i oceny sytuacji życiowej i majątkowej wnioskodawcy może postanowić o zwolnieniu z warunków, o których mowa w ust. 1 i 3. W ocenie skarżącej sytuacja zdrowotna nie pozwala jej zamieszkiwać wspólnie z ojcem, który jest powodem nerwicy lekowej i wynikającej z tego konieczności leczenia. Zarząd Dzielnicy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej podnosząc, że kwestionowana uchwała podjęta została na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie w niej zawarte odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935); zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oceniając dopuszczalność skargi na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z [...] lutego 2023 r. wskazać należy, że podstawę prawną jej wydania stanowiły m.in. przepisy uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r., która - jako prawo miejscowe - określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom [...] lokale znajdujące się w dyspozycji Miasta. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy), nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Uchwała taka rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała z [...] lutego 2023 r. o odmowie zakwalifikowania skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej poprzez zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] rozstrzyga kwestię możliwości udzielenia pomocy w zakresie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Uchwała ta podlega zatem kognicji sądu administracyjnego. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną uchwałą nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, niemniej jednak w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2021 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeks cywilnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 725) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej. Nie można zatem stwierdzić, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. W szczególności zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 K.p.a. pozostaje w korelacji z § 32 ust. 1 uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r., który nakazuje organowi poddać wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową szczegółowej analizie uwzględniającej przesłanki określone w punktach 1 - 6. W ocenie Sądu, wniosek skarżącej został prawidłowo rozpatrzony w oparciu o przepisy ww. uchwały. Organ ustalił bowiem wszystkie okoliczności faktyczne kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca wnioskiem złożonym [...] września 2023 r. w Urzędzie Dzielnicy [...] zwróciła się o udzielenie pomocy mieszkaniowej w ramach tzw. regulacji, tj. zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] po śmierci najemcy D. R., zajmowanego przez nią bez tytułu prawnego, a nie o zakwalifikowanie do udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu [...] na zasadach ogólnych. Dlatego też organ prawidłowo poddał wniosek skarżącej ocenie w kontekście spełnienia wymogów określonych w § 18 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 uchwały Nr XXI11/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. Z niespornych ustaleń organu, mających oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym wynika, że skarżąca nie była uprawniona do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...]. Zgodnie z decyzją przydziału przedmiotowego lokalu z [...] maja 1896 r. osobą uprawnioną do zamieszkiwania w tym lokalu była D. R. (dawniej K.) oraz jej córka K. K. (matka skarżącej), która wyprowadziła się z tego lokalu i zamieszkuje w miejscowości [...]. D. R. zmarła [...] sierpnia 2023 r. Najemczyni wprawdzie wystąpiła [...] września 2022 r. o wyrażenie zgody przez Miasto na oddanie lokalu jej wnuczce do bezpłatnego użytkowania i zgłosiła D. P. do opłat, lecz takiej zgody nie udzielono. Zgodnie z § 18 ust. 2 pkt 1 uchwały Nr XXI11/669/2019 Rady m.st. Warszawy pomocy mieszkaniowej można udzielić osobie, która za pisemną zgodą Miasta lub na podstawie odrębnych przepisów była uprawniona do zamieszkiwania i nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu, jeżeli najemca lub były najemca zmarł, a osoba, która pozostała w lokalu nie wstąpiła w najem na podstawie art. 691 Kodeksu cywilnego. W myśl natomiast § 18 ust. 4 ww. uchwały - przez osoby, o których mowa w ust. 2 należy rozumieć: małżonka najemcy, byłego małżonka najemcy, zstępnych, wstępnych, pasierba, zięcia, synową, rodzeństwo, ojczyma, macochę oraz teściów. D. P. wprawdzie należy do kręgu osób wymienionych w § 18 ust. 4 uchwały Nr XXI11/669/2019 Rady m.st. Warszawy, lecz nie uzyskała pisemnej zgody Miasta na zamieszkiwanie w ww. lokalu mieszkalnym i w znaczeniu prawnym nie była uprawniona do zamieszkiwania w tym lokalu. Skarżąca nie spełnia zatem warunków określonych w § 18 ust. 2 pkt 1 uchwały Nr XXI11/669/2019 Rady m.st. Warszawy do uzyskania pomocy mieszkaniowej poprzez zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. W świetle powyższego nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy, w sytuacji gdy udzielenie pomocy mieszkaniowej skarżącej w trybie tzw. regulacji, przy uwzględnieniu wskazanych powyżej okoliczności faktycznych, nie było możliwe w oparciu o wymienione wyżej przepisy tej uchwały. Nie można również podzielić stanowiska skarżącej, że organ nie wyjaśnił okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy. Organ podjął bowiem zaskarżoną uchwałę w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, w następstwie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Bezsprzecznie ustalił, iż D. R. do września 2022 r. prowadziła jednoosobowe gospodarstwo domowe. Potwierdzają to jednoznacznie decyzje o przyznaniu wymienionej zasiłku celowego z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego. Nie można zatem przyjąć, że skarżąca od 2019 r. stale zamieszkiwała z babcią. D. R. wolę zamieszkiwania wraz z wnuczką ujawniła we września 2022 r., lecz do dnia jej śmierci organ nie wyraził pisemnej zgody na zamieszkiwanie w tym lokalu skarżącej. Taką zgodą skarżąca nie dysponuje. Organ zasadnie też podniósł, że okoliczności na które powołuje się skarżąca (stan zdrowia, sytuacja rodzinna) nie mają znaczenia w sprawie rozpatrywanej na podstawie § 18 ust. 2 pkt 1 uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy. Bowiem w świetle § 7 ust. 2 pkt 12 powołanej uchwały zwolnienia z tzw. kryterium metrażowego, z uwagi na wyjątkowo trudną sytuację zdrowotną, rodzinną lub społeczną, o którym mowa w § 7 ust. 4 tej uchwały, nie stosuję się do osób z którymi umowy najmu zawierane są na podstawie § 18 tej uchwały. Odnosząc się do argumentacji skargi odnoszącej się do trudnej sytuacji w jakiej znalazła się skarżąca należy zaznaczyć, że wydanie przez organ zaskarżonej uchwały nie pozbawia jej możliwości ubiegania się o przyznanie pomocy mieszkaniowej z zasobu m.st .Warszawy na zasadach ogólnych. Organ rozpoznając taki wniosek będzie wówczas zobowiązany zbadać spełnienie przez wnioskodawczynię kryteriów określonych w Rozdziale 2 uchwały Nr XXI11/669/2019 Rady m.st. Warszawy, w tym ocenić jej sytuację majątkową, życiową i społeczną. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.