II SA/Wa 628/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Asystent sędziego Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi S.J. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym - oddala skargę - Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] odmawiającą przyznania S. J. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym należącym do zasobu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, w trybie określonym w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej WAM) podniósł, iż wnioskiem z dnia 9 czerwca 2010 r., sprecyzowanym pismem z dnia 20 sierpnia 2010 r., S. J. wniósł o cyt.: "przydział kwatery z zasobów WAM w [...]". Zainteresowany wskazał, że nie posiada mieszkania, a w lokalu, który zajmuje była żona nie może zamieszkać, gdyż obawia się o swoje życie i zdrowie. Ponadto była żona odmawia ponoszenia opłat za zajmowanie lokalu mieszkalnego. Zainteresowany podkreślił, iż nie zamieszkuje w tym lokalu i nie jest w nim zameldowany. Dlatego też, będąc emerytowanym wojskowym, w istocie nie posiada przydziału osobnej kwatery stałej. W toku postępowania wyjaśniającego Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] ustalił, iż decyzją z dnia [...] lutego 1991 r. nr [...] Komendant Garnizonu [...] przydzielił S. J. osobną kwaterę stałą nr [...] położoną na os. [...] w [...]. Przy ustalaniu powierzchni użytkowej lokalu uwzględniona została żona zainteresowanego – A. J. oraz dwoje dzieci. Wyrokiem z dnia [...] lutego 2000 r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w [...] rozwiązał przez rozwód związek małżeński S. J. z A.J., określając jednocześnie sposób korzystania przez strony ze wspólnie zajmowanego mieszkania, przyznając wnioskodawcy do wyłącznego użytkowania największy pokój balkonowy o powierzchni 22 m2, a A. J. – mały pokój od strony południowej o powierzchni 12 m2. Ponadto orzeczeniem Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] wymieniony został trwale zaliczony do III grupy inwalidów w związku ze służbą wojskową. Obecnie wnioskodawca jest uprawniony do emerytury wojskowej. Od dnia 1 sierpnia 2007 r. wnioskodawca pozostaje zameldowany w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym w [...] przy ul. [...]. Przedmiotowy lokal stanowi własność J. J.(matki wnioskodawcy). W aktach postępowania znajduje się także wyrok Sądu Rejonowego [...] w [...], Wydział I Cywilny z dnia [...] lutego 2009 r., sygn. akt [...], oddalający powództwo S. J. przeciwko A. J. oraz M. J. o eksmisję z lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w [...] na os. [...]. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] nie przychylił się do wniosku strony i decyzją z dnia [...] października 2010 r. odmówił przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym należącym do zasobu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, w trybie określonym w art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r. Na skutek rozpatrzenia odwołania S. J., Prezes WAM rozstrzygnięciem z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia Prezes WAM wskazał, iż warunkiem prawnej dopuszczalności przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na podstawie art. 29 powołanej ustawy, jest spełnienie dwóch wskazanych przez ustawodawcę przesłanek: wyjątkowości sytuacji oraz zgody Ministra Obrony Narodowej. "Sytuacji wyjątkowej" należy upatrywać w takich stanach czy zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od ogólnie akceptowanej normy. Wyjątkową okolicznością z pewnością będzie ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa. Jednakże z uwagi na uznaniowość takiej decyzji, zaistnienie wyjątkowości sytuacji, o której mowa w tym przepisie, daje jedynie ewentualną możliwość przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, a nie obowiązek przyznania takiego prawa. Natomiast wszelkie działania organu Agencji w przedmiocie gospodarowania znajdującymi się w jej zasobie lokalami, powinny być podporządkowane realizacji uprawnień żołnierzy zawodowych pełniących służbę wojskową. Powołując się na wyrok NSA z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1519/07, organ wskazał, iż: adresatem decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na podstawie art. 29 ustawy są osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, takie jak: ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi zmarłego żołnierza uprawnionego do lokalu, wymagają swoistej opieki organu WAM w postaci zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Zdaniem organów WAM, spełnienia wymienionych powyżej przesłanek trudno doszukać się w sytuacji rodzinnej zainteresowanego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że S. J. legitymuje się ważnym tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego na os. [...] w [...]. Tytuł ten uprawnia zainteresowanego do zamieszkiwania w tym lokalu i zameldowania się w nim na pobyt stały. Przedmiotowy lokal mieszkalny został przyznany skarżącemu, jako żołnierzowi zawodowemu i stanowił realizację przysługującego mu prawa do kwatery. Zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji przydziałowej, prawo do kwatery przysługiwało żołnierzowi zawodowemu od dnia powołania go do czynnej służby wojskowej pełnionej jako służba stała. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, żołnierz zawodowy zwolniony z czynnej służby wojskowej, pełnionej jako służba stała, zachowywał powyższe prawo, jeżeli nabył uprawnienia do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej. Natomiast fakt, że strona jest po rozwodzie, i jak twierdzi, nie może zamieszkiwać w przyznanym lokalu mieszkalnym z uwagi na konflikt z byłą żoną, jest prywatną sprawą osób rozwiedzionych i nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy poprzez przydzielenie kolejnego lokalu mieszkalnego S. J. W ocenie organu, strona nie wykazała, iż sytuacja, w jakiej się znajduje nosi znamiona sytuacji wyjątkowej. Podnoszone w toku postępowania okoliczności nie przesądzają o istnieniu przesłanki, o której mowa w art. 29 powołanej ustawy. Organ odwoławczy wskazał, iż ustawowym obowiązkiem WAM jest realizacja uprawnień żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową. Obowiązek ten jest więc uprzywilejowany i podlega – co do zasady – zaspokojeniu przed interesem innych osób. W miejscowości [...] i miejscowościach pobliskich występuje bardzo trudna sytuacja mieszkaniowa żołnierzy zawodowych. Na wydanie decyzji o przydziale kwatery wg danych na dzień 30 listopada 2010 r. oczekiwało ponad 1200 żołnierzy zawodowych. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania, dotyczących naruszenia zasady równości wobec prawa, jak też naruszenia przepisów procesowych, organ II instancji uznał je za bezzasadne. Prezes WAM stwierdził, iż nie może być mowy o gorszym traktowaniu skarżącego na tle innych żołnierzy zawodowych, skoro został mu przyznany lokal mieszkalny z zasobów WAM jako kwatera stała, do którego nadal odwołujący się zachowuje prawo. W ocenie organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie uwzględniono całość zgromadzonego w aktach materiału dowodowego i sytuację strony. Ustalenia te mieszczą się w ramach swobodnej oceny dowodów, zaś sama decyzja administracyjna została wydana w granicach uznania administracyjnego. Decyzja Prezesa WAM z dnia [...] stycznia 2011 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez S. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o chylenie zaskarżonej decyzji, skarżący zarzucił Prezesowi WAM wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 8, 9 i 10 oraz art. 107 k.p.a. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że organ WAM uznał, iż nie ma obowiązku zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych emeryta wojskowego, ponieważ pierwszeństwo mają żołnierze aktualnie pełniący służbę. Takie traktowanie emerytów wojskowych, którzy posiadają takie samo prawo do lokalu mieszkalnego z zasobów WAM jak żołnierze w służbie czynnej, narusza zasadę równości wobec prawa. Skarżący podkreślił, iż został praktycznie pozbawiony prawa do przyznanego mu decyzją z dnia [...] lutego 1991 r. lokalu mieszkalnego. Organ prowadząc postępowanie nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, albowiem nie ustalił dlaczego odwołujący się nie mieszka w przydzielonym mu lokalu. Organ nie wziął pod uwagę, iż sporny lokal mieszkalny zamieszkuje była żona żołnierza. Skarżący nie podważa, że posiada tytuł prawny do lokalu nr [...] na os. [...], jednakże podnosi, iż jego była żona zajmuje przedmiotowy lokal w całości i nie dopuszcza skarżącego do zamieszkiwania w tym lokalu. Tym samym, w ocenie skarżącego, nie ma on "realnego prawa" do tego lokalu. Ponadto skarżący w tym lokalu nie może mieszkać, albowiem jego była żona niezrealizowała należności czynszowych, a on jest de facto odpowiedzialny za powstające zadłużenie. Skarżący podniósł także, iż nie brał udziału w postępowaniu. Poza zawiadomieniem o wszczęciu postępowania skarżący nie był wzywany do składania wyjaśnień, czy zapoznania się z dowodami w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji uznaniowej nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących strony. Organ znając sytuację rodzinną skarżącego nie próbował rozważyć możliwości przyznania skarżącemu i jego byłej żonie dwóch oddzielnych mieszkań. W postępowaniu administracyjnym nie pojawił się nawet zamiar rozważenia tej kwestii. W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej stanowiący, że w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas oznaczony innej osobie niż żołnierz służby stałej. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem jedynie badać, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że wydanie takiej decyzji na korzyść strony nie jest obligatoryjne – a zatem pozostawione jest uznaniu administracyjnemu. Na wyjątkowość sytuacji składa się – bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe – położenie w jakim się ktoś znajduje. "Wyjątkowo" oznacza w sposób niezwykły, szczególny, bardzo rzadko, w szczególnych przypadkach – "Nowy Słownik Języka Polskiego" Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2003 r. W powołanym przez organ wyroku z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1519/07 (publik. LEX nr 512273) NSA stwierdził, iż adresatem decyzji o prawie do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych są osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, takie jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi zmarłego żołnierza uprawnionego do lokalu, wymagają swoistej opieki organu WAM w postaci zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Z literalnego brzmienia art. 29 powołanej ustawy wynika, iż podmiotem ubiegającym się w tym trybie o prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas określony może być tylko osoba niebędąca żołnierzem w służbie stałej. Przepis ten w istocie ma na celu zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych tym osobom, które zamieszkują w lokalu mieszkalnym z zasobów mieszkaniowych WAM bez tytułu prawnego, a z uwagi na szczególną sytuację życiową (o której mowa powyżej), bądź zasługi dla Obrony Narodowej, wymają pomocy tego resortu. Innymi słowy, tryb przewidziany w art. 29 powołanej ustawy winien mieć zastosowanie do tej kategorii osób, które ubiegają się o prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym z zasobów WAM, a którym nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego na innej podstawie. W niniejszej sprawie nie jest sporne, iż skarżącemu (wówczas żołnierzowi zawodowemu) decyzją Komendanta [...] z dnia [...] lutego 1991 r. nr [...] została przydzielona osobna kwatera stała nr [...] położona na os. [...]. Po wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 2000 r. orzekającym rozwód małżeństwa S. i A. J., skarżącemu w dalszym ciągu przysługuje tytuł prawny do ww. lokalu mieszkalnego. Zmienił się jedynie sposób korzystania z tego lokalu, poprzez przyznanie byłej żonie skarżącego prawa wyłącznego korzystania z jednego pokoju. Nie można pominąć, iż na postawie art. 23 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, skarżący jako żołnierz zawodowy, który przeszedł na resortowe zaopatrzenie emerytalne, zachowuje prawo do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym. Zatem na dzień orzekania przez organ WAM w niniejszej sprawie skarżący, w znaczeniu prawnym, ma zrealizowane potrzeby mieszkaniowe. Skoro zatem posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego z zasobów WAM, to nie jest on adresatem normy prawnej określonej w przepisie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. W tym stanie rzeczy okoliczności podnoszone przez skarżącego, iż faktycznie, z uwagi na trudności piętrzone mu przez żonę, nie może on zamieszkiwać w lokalu mieszkalnym, do którego posiada tytuł prawny, nie mają istotnego znaczenia w sprawie o przyznanie prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na podstawie art. 29 powołanej ustawy. Skoro bowiem skarżący posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego z zasobów WAM, a jako emerytowanemu żołnierzowi zawodowemu przysługuje mu prawo do takiego lokalu mieszkalnego, to nie może on uzyskać prawa do innego lokalu mieszkalnego tylko z tego powodu, iż nie potrafi, bądź nie chce wyegzekwować przysługującego mu prawa z decyzji przydziałowej. Nie jest zasadny zarzut strony, iż Prezes WAM w postępowaniu odwoławczym nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a zwłaszcza nie podjął czynności zmierzających do przydzielenia skarżącemu i jego byłej żonie dwóch odrębnych lokali mieszkalnych. Wprawdzie taki wniosek został zawarty przez skarżącego w piśmie wszczynającym postępowanie z dnia 9 czerwca 2010 r. i w istocie dotyczy "rozkwaterowania" byłych małżonków J., lecz z uwagi na fakt, iż dotyczył przedmiotowo innej sprawy (rozstrzyganej w oparciu o inną podstawę prawną), nie mógł zostać rozpoznany przez organ WAM w postępowaniu dotyczącym prawa zamieszkiwania na podstawie art. 29 ww. ustawy. Sąd nie podziela także zarzutu, iż skarżącego pozbawiono prawa czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, albowiem został on poinformowany o treści art. 10 § 1 oraz art. 41 § 1 i 2 k.p.a., a także wezwany przez organ do przedstawienia dowodów przemawiających za zasadnością jego wniosku. Ponadto skarżący w skardze nie sprecyzował, na czym konkretnie owo uchybienie procesowe miałoby polegać i jaki to skutek mogło wywrzeć na końcowe rozstrzygnięcie. Ponadto Prezes WAM w zaskarżonej decyzji odniósł się do zarzutów odwołania, które są zbieżne z zarzutami skargi. Nie można zatem twierdzić, iż pominął on w swych rozważaniach istotne w sprawie okoliczności, na które powoływał się skarżący. Tym samym, wbrew twierdzeniom skarżącego, zaskarżona decyzja spełnia wymogi określone przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Organ w sposób wyczerpujący przedstawił uzasadnienie faktyczne i prawne rozstrzygnięcia, a także odniósł się do zarzutów odwołania. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.