II SA/Wa 63/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. N. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Przedmiotem zaskarżenia była uchwała w przedmiocie dysponowania zasobem mieszkaniowym Miasta W., zwana dalej "Uchwałą". Orzeczono nią o niewyrażeniu zgody na umieszczenie na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu p. M. N., zwanej dalej "Wnioskodawcą". W uzasadnieniu uchwały wskazano: - Wnioskodawca nie posiada miejsca stałego zameldowania; do [...] maja 2014 r. był zameldowany w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W.; był jego właścicielem, - [...] maja 2014 r. Wnioskodawca sprzedał ten lokal i część uzyskanych środków przeznaczył na spłatę zobowiązań, - od 2015 roku Wnioskodawca zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W.; wynajmuje go od osoby prywatnej; lokal składa się z 1 pokoju i kuchni - powierzchnia użytkowa wynosi 23,04 m2, a mieszkalna 13,33 m2; w lokalu zamieszkuje 1 osoba, - dochód Wnioskodawcy wynosi 421,34 zł. miesięcznie, - Wnioskodawca ma orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, - Komisja Mieszkaniowa negatywnie zaopiniowała sprawę; wniosek rozpatrzono negatywnie na podstawie § 4 i 22 ust. 5 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), zwaną dalej "uchwałą mieszkaniową", wobec: - przekroczenia kryterium metrażowego (warunki mieszkaniowe nie pozostają w związku ze stanem zdrowia zainteresowanej) - posiadania tytułu prawnego do lokalu (ustnego użyczenia), - rozporządzenia w okresie ostatnich pięciu lat tytułem prawnym do lokalu. Skargę, uzupełnioną pismem procesowym (k. 19-20) - w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie opubl. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) – złożył Wnioskodawca. Zarzucono naruszenie: - § 4 i § 5 ust. 2 pkt 3 oraz § 22 ust. 5 uchwały mieszkaniowej - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, - § 7 ust. pkt 8 i § 22 ust. 2 uchwały mieszkaniowej - poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ pominął kwestię niepełnosprawności Wnioskodawcy oraz jego stanu zdrowia. Stanowi to natomiast przesłankę wyłączającą ograniczenia, gdy chodzi o przysługujący metraż lokalu. Wskazywano, że Wnioskodawca wynajmuje obecnie lokal na wolnym rynku, ale nie stać go na dalsze jego utrzymywanie - istnieje znaczna dysproporcja między ceną najmu a uzyskiwanymi dochodami. Środki, jakie Wnioskodawca uzyskał ze sprzedaży należącego doń wcześniej, odziedziczonego lokalu zostały przeznaczone na spłatę zadłużenia, w tym związanego z jego eksploatacją oraz pokrycie kosztów najmu kolejnego lokalu. Przy tym – na etapie sprzedaży - Wnioskodawca padł ofiarą oszustwa - utracił część środków. Obecnie zamieszkuje nadal w wynajętym lokalu za ustną zgodą właściciela - do czasu załatwienia przydziału lokalu z zasobów gminnych. W odpowiedzi na skargę Zarząd wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że Uchwała nie narusza prawa. Sąd zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Jak trafnie wskazuje się w judykaturze: "(....) uchwała w przedmiocie umieszczenia na liście osób do zawarcia umowy najmu jest w orzecznictwie kwalifikowana jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Do postępowań zwieńczonych taką uchwałą nie ma odesłania do stosowania przepisów k.p.a. w zakresie postępowania dowodowego i gwarancji procesowych podmiotu. Powyższe nie oznacza jednak, że organ podejmujący taką uchwałę jest zwolniony z rzetelnego przeprowadzenia postępowania, udokumentowania okoliczności tego postępowania oraz wskazania kompletnego uzasadnienia swojego stanowiska. Obowiązek taki wynika z § 22 ust. 2 kwestionowanej uchwały oraz aksjologii systemu prawa administracyjnego. Zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej są zobowiązane do przedstawienia uzasadnienia swojego aktu działania, który dotyczy uprawnienia lub obowiązku jednostki." (tak np. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1428/17 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tym kontekście należy wskazać, że rolą Sądu jest ocena legalności działania organu kolegialnego (Zarządu Dzielnicy) w kontekście wyjaśnienia przezeń istotnych okoliczności faktycznych sprawy, wobec treści przepisów prawa materialnego, zakreślających, kto jest uprawniony do zawarcia umowy najmu na lokal z zasobów gminy (tu zamieszczenia na stosownej liście). Konkluzje organu winny być natomiast odzwierciedlone w uzasadnieniu stosownej uchwały. Treść uzasadnienia Uchwały – wobec komunikowanych w skardze argumentów i okoliczności, które nie były przedmiotem rozważań organu (w kontekście ich wagi w sprawie, a potem ewentualnego zweryfikowania) - nie pozwala uznać, aby sprawa została szczegółowo rozważana w istotnych aspektach. W szczególności nie jest możliwe stosownie dokładne zrekonstruowanie, jakie były ustalenia faktyczne i przesłanki wydania kwestionowanego aktu, którym odmówiono umieszczenia Wnioskodawcy na stosownej liście osób, uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobów gminy. W rozpoznawanej sprawie nie odniesiono się w istocie do kryteriów podstawowych, warunkujących zakwalifikowanie do zawarcia umowy najmu lokalu, a więc § 4 uchwały mieszkaniowej w brzmieniu: "Lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom: 1) które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto 2) w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego.". Jak wynika z danego przepisu prawa miejscowego lokale z zasobu mieszkaniowego gminy mogą być przydzielane osobom przy spełnieniu równocześnie dwóch wymagań. Jedno z nich dotyczy sytuacji materialnej (tu - progu dochodowego) zaś drugie aktualnych faktycznych warunków mieszkaniowych (bezdomność lub nieprzekraczanie konkretnego metrażu na osobę). Przy tym § 5 uchwały mieszkaniowej zawiera szereg kryteriów, wyłączających sztywne rygory, określone w § 4 pkt 1, zaś - wobec uzasadnienia Uchwały wypada przyjąć, że nie kwestionowano spełnienia kryteriów z § 4 pkt 2 (dochodowe). Lakoniczna argumentacja Uchwały nie zawiera w istocie spójnej i logicznej argumentacji, w kontekście ram normatywnych zamieszczenia na liście osób uprawnionych do zawarcia umowy na najem lokalu komunalnego, wedle kryteriów określonych uchwała mieszkaniową. Odnosząc się do wymienionych w uzasadnieniu przesłanek odmowy należy wskazać, co następuje: - posiadanie jakiegokolwiek prawa do lokalu nie włącza, w kontekście okoliczności wskazanych w § 5 uchwały mieszkaniowej, możliwości ubiegania się o lokal z zasobów gminy; z treści Uchwały nie wynika, czy rozważano możliwość zastosowania względem Wnioskodawcy wyjątków, określonych na tym przepisie, - nie wyjaśniono, jakie znaczenie dla sprawy może mieć okoliczność, że Skarżąca ma nadal prawo zamieszkiwania w lokalu, skoro – wedle twierdzeń Wnioskodawcy, które nie były kwestionowane – dotyczy to wyłącznie okresu ubiegania się o lokal z zasobów gminy, wobec ustnej umowy, a podnoszona była argumentacja (także dotąd niekwestionowana) o braku dochodów, pozwalających na dalsze wynajmowanie wykorzystywanego lokalu oraz niepełnosprawność i stan zdrowia Wnioskodawcy; w tym kontekście sygnalizowana przez organ okoliczność, że użytkowany lokal przekracza kryteria metrażowe, określone § 4 pkt 1 uchwały mieszkaniowej może okazać się bez znaczenia, - z uzasadnienia nie wynika; jakie znaczenie dla sprawy może mieć sama przywołana w uzasadnieniu okoliczność zbycia przez Wnioskodawcę lokalu mieszkalnego; z treści uchwały mieszkaniowej wynika wprawdzie obowiązek brania pod uwagę tej okoliczności; § 22 ust. 2 pkt 3 uchwały mieszkaniowej nakazuje badanie szeregu kwestii istotnych z punktu widzenia wystąpienia warunków zawarcia umowy najmu; chodzi jednak o precyzyjne ustalenie wystąpienia przesłanek zawarcia umowy, wskazanych w uchwale mieszkaniowej; powołany przepis nie statuuje natomiast dodatkowych, materialnych warunków zamieszczenia na stosownej liście; samo ustalenie w danym zakresie (zbycie lokalu) nie jest więc wystarczające, jako przesłanka odmowy umieszczenie na liście; koniecznie jest zaś rozważenie, czy może mieć to znaczenie w sprawie – np. w kontekście celowego tworzenia sytuacji, gdy określona osoba mogłaby korzystać z przywileju pozyskania praw do lokalu na preferencyjnych warunkach a dysponuje środkami ze sprzedaży pozwalającymi na najem lokalu na wolnym rynku; w rozpatrywanej sprawie - gdzie Wnioskodawca podnosił, że zbycie związane było z jego ówczesną, złą sytuacją finansową, oraz - wobec powoływanych okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności - nie dysponuje już środkami na wynajmu lokalu na wolnym rynku - obowiązkiem organu było rozważenie tych argumentów – ich ewentualnego znaczenia w sprawie, oraz ewentualna weryfikacja prawdziwości tych, mogących być istotnymi; nie sposób uznać z treści uzasadnienia, aby organ administracji uczynił zadość temu wymaganiu. W takiej sytuacji nie można uznać, aby w danym przypadku rozpoznano sprawę w kontekście ustalenia, czy zachodzą przesłanki zamieszczenia Wnioskodawcy na stosownej liście. Reasumując, treść uzasadnienia Uchwały nie pozwala uznać, że sprawa - przed podjęciem danego aktu przez organ kolegialny – członków Zarząd Dzielnicy - została prawidłowo wyjaśniona w kontekście istotnych uwarunkowań faktycznych. W takim przypadku zaskarżony akt nie może być uznany za odpowiadający prawu przy uwzględnieniu zasady praworządności. Chybiony jest natomiast zarzut Wnioskodawcy, jakoby organ naruszył treść § 22 ust. 2 uchwały mieszkaniowej. W uzasadnieniu uchwały powołano bowiem – choć zdawkowo - pewne ustalenia, w zakresie gdzie jest to wymagane. Nie były one zresztą przez Skarżącą kwestionowane lecz wywodzono, że ogólnie przywołane ustalenia nie mogą być przesłanką odmowy zamieszczenia na liście uprawnionych do uzyskania praw do lokalu. Nie uchybiano też w danej sprawie regulacji § 7 pkt 8 uchwały mieszkaniowej. Przepis ten na danym etapie nie miał w ogóle zastosowania. Nie wskazuje on bowiem, kto może uzyskać lokal z zasobów mieszkaniowych (przesłanki zamieszczenia na liście) lecz określa kolejność zaspokojenia potrzeb w danym zakresie. Wobec nie odniesienia się przez Zarząd do istotnych okoliczności sprawy, przedwczesne byłoby natomiast zajmowanie przez Sąd stanowiska, co do zarzutów naruszenia zawartych w uchwale mieszkaniowej przepisów prawa materialnego, określającej, kto może uzyskać prawo do lokalu z zasobów gminy. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku. Rozpatrując ponownie sprawę Zarząd Dzielnicy uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.