II SA/Wa 631/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Andrzej Góraj Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi H. N. i M. N. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 41, poz. 398 ze zm.), Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej Prezes WAM) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] odmawiającą wydania H. i M. N. decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym przy [...] w [...] . W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes WAM podniósł, że wyrokiem z dnia 3 marca 2003 r. Sąd Rejonowy [...] Wydział [...] Cywilny orzekł, iż H. N. nie jest najemcą lokalu nr [...] w [...] . W dniu 7 kwietnia 2008 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] zawiadomił H. N. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajmowania bez tytułu prawnego ww. lokalu mieszkalnego. W dniu 9 maja 2008 r. M. N. - mąż H. N. zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej o wyrażenie zgody na wydanie przez Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] , decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu przy [...] w [...] w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W uzasadnieniu wniosku zainteresowany wskazał, że w ww. lokal zainwestował wraz z żoną znaczące środki finansowe w celu utrzymania substancji mieszkaniowej i podniesienia jego standardu. Oświadczył ponadto, że po otrzymaniu pozytywnej decyzji od Ministra Obrony Narodowej, zwolni lokal przy ulicy [...] w [...] , który zajmuje na podstawie decyzji przydziału osobnej kwatery stałej. Następnie w dniu 10 lipca 2008 r. H. N. zwróciła się do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o wyrażenie zgody na wydanie przez Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym przy [...] w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Pismem z dnia 18 lipca 2008 r. organ I instancji wezwał H. N. do dostarczenia wszelkich dokumentów potwierdzających wyjątkową sytuację mieszkaniową strony i jej rodziny. Pismem z dnia 8 kwietnia 2009 r. organ I instancji wezwał również M. N. do dostarczenia dokumentów o podobnej treści. W odpowiedzi H. N. wskazała, że wraz z mężem są bardzo schorowani i nie mają zdrowia i finansów, aby gdziekolwiek się przeprowadzać. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] odmówił wydania H. i M. N. decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] . W ocenie organu wnioskodawcy nie wykazali, iż znajdują się w szczególnej sytuacji, o której mowa w przepisie stanowiącym podstawę wydania decyzji. Organ podkreślił, że podstawowym obowiązkiem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest realizacja uprawnień żołnierzy zawodowych pełniących służbę wojskową. Organ wskazał, że M. N. decyzją przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] września 1977 r. otrzymał lokal mieszkalny nr [...] położony w [...] przy ulicy [...] . Decyzja ta nie została uchylona, zmieniona, nie stwierdzono jej nieważności, pozostaje nadal w obrocie prawnym i stanowi dla M. N. tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Tak więc organ wskazał, że w stosunku do M. N. Wojskowa Agencja Mieszkaniowa zrealizowała, przysługujące mu z racji pełnienia zawodowej służby wojskowej uprawnienia mieszkaniowe co oznacza, że potrzeby mieszkaniowe wnioskodawcy są zabezpieczone. Jeśli zaś chodzi o lokal mieszkalny nr [...] położony w [...] , to organ wskazał, że lokal ten zajmowany jest bez tytułu prawnego, co potwierdził wyrok Sądu Rejonowego [...] Wydział Cywilny wyrokiem z dnia [...] marca 2003 r. Ponadto organ wskazał, że wnioskodawcy korzystają z dwóch lokali, będących w dyspozycji tutejszego Oddziału. Biorąc zaś pod uwagę, iż strony mają zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe oraz wyrok Sądu, organ uznał, że niezasadne jest przyznanie zainteresowanym prawa do zamieszkiwania w lokalu nr [...] , w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Organ odniósł się również do argumentu stron, dotyczącego nakładów finansowych włożonych w ten lokal uznając, że nie przesądza to o wyjątkowości sytuacji. M. N. odwołał się od tej decyzji wnosząc o uznanie jego sytuacji za szczególną i umożliwienie mu zamiany przydzielonej kwatery położonej przy ulicy [...] na lokal mieszczący się przy ulicy [...] . Strona wskazała, że organ przedmiotową decyzją połączył rozstrzygnięcie dotyczące dwóch formalnych wniosków złożonych przez dwie osoby, pozostające w różnym stanie prawnym. Ponadto M. N. zarzucił organowi, iż decyzja nie rozstrzyga kwestii kogo dotyczy. M. N. zarzucił ponadto, że na swoją prośbę do Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 maja 2008 r. nie otrzymał żadnej odpowiedzi. H. N. również odwołała się od tej decyzji podając w odwołaniu tożsame zarzuty co M. N. Prezes WAM nie znajdując podstaw do zmiany zaskarżonego rozstrzygnięcia, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podniósł, że z treści art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wynika, iż organem właściwym do rozpatrzenia wniosku osoby innej niż żołnierz służby stałej jest dyrektor oddziału regionalnego Agencji. Warunkiem prawnej dopuszczalności przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym jest spełnienie dwóch akcentowanych przez ustawodawcę przesłanek: wyjątkowości sytuacji oraz zgody Ministra Obrony Narodowej. Organ rozpatrując wniosek strony - złożony w trybie art. 29 ustawy - zobowiązany jest odnieść się do podanych przez stronę okoliczności indywidualnych, na których opiera przekonanie, że znajduje się w sytuacji wyjątkowej i wywodzi dla siebie określone skutki prawne (wydanie decyzji). Forma "organ może wydać decyzję" użyta ww. przepisie daje potencjalną możliwość przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w sytuacji wyjątkowej, a nie obowiązek przyznania takiego prawa. Ustawodawca nie sprecyzował, co należy rozumieć pod pojęciem "sytuacji wyjątkowej", natomiast zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego na wyjątkowość sytuacji składa się - bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe - położenie, w jakim ktoś się znajduje. Oceny wyjątkowości sytuacji dokonuje organ rozstrzygający sprawę, zaś ciężar udowodnienia i wykazania okoliczności wyjątkowych spoczywa na osobie ubiegającej się o wydanie decyzji. "Sytuacji wyjątkowej" należy upatrywać w takich stanach, zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od ogólnie akceptowanej normy. Organ podkreślił, że "wyjątkowość", w rozumieniu powołanego przepisu, powinna wiązać się ze szczególną sytuacją, w której znalazł się wnioskodawca. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy oprócz argumentów zawartych już w decyzji organu I instancji odniósł się do zarzutu wnioskodawcy naruszenia przez organ art. 9 i 10 kpa i wskazał, że z akt sprawy wynika, iż organ I instancji należycie i wyczerpująco informował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na wynik sprawy na każdym etapie postępowania oraz informował przed wydaniem decyzji o przysługującym im prawie czynnego udziału w postępowaniu. Organ odniósł się również do zarzutu wnioskodawców odnośnie łącznego rozpoznania ich wniosku i wskazał, że uczynił to z uwagi na tożsamość przedmiotu (żądanie wydania decyzji o prawie zamieszkiwania) wynikające z art. 29 ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Powołał się przy tym na unormowania art. 62 kpa. Organ odniósł się również do zarzutu wnioskodawców dotyczącego braku odpowiedzi ze strony Ministra Obrony Narodowej i powołując się na wyrok NSA sygnatura akt I OSK 1519/07 wskazał, że wystąpienie do MON o zgodę w trybie art. 29 powołanej ustawy jest zasadne dopiero w przypadku zaistnienia sytuacji wyjątkowej. Oznacza to, że skoro z dokumentów i z treści wniosku nie wynika wyjątkowość sytuacji, to nie można czynić dyrektorowi oddziału regionalnego WAM zarzutu, iż nie wystąpił do Ministra Obrony Narodowej. W świetle art. 29 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP kompetencje do orzekania w tym trybie w I instancji posiada właściwy dyrektor oddziału regionalnego WAM. Wniosek strony podlega ocenie przez ten organ i w przypadku stwierdzenia braku jego zasadności, nie ma podstaw do kierowania wniosku do Ministra Obrony Narodowej o wyrażenie zgody w sprawie, skoro z już poczynionych ustaleń organu Agencji, wynika, iż może być wydane tylko rozstrzygnięcie negatywne. Ponadto organ przypomniał, że podstawowym obowiązkiem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową, co oznacza, że oprócz wnikliwej oceny sytuacji ubiegającej się o wydanie decyzji w trybie art. 29 powołanej ustawy organ zobowiązany jest zbadać własne potrzeby mieszkaniowe. W [...] , według stanu na dzień 31 grudnia 2009 r. na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oczekuje 986 żołnierzy służby stałej i 366 żołnierzy służby terminowej wraz z rodzinami oraz 372 samotnych żołnierzy w służbie stałej i 238 żołnierzy służby terminowej. Wobec niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych żołnierzy uprawnionych do otrzymania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, przyznanie tego lokalu H. i M. N. uznał organ za stojące w kolizji z interesem społecznym. Co do wniosku M. N. o ewentualne zwolnienie przez niego kwatery przy ulicy [...] w [...] e to organ odwoławczy wskazał, że nie badał tego wniosku bowiem przedmiotem niniejszego postępowania była kwestia wydania decyzji w trybie art. 29 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Decyzja Prezesa WAM z dnia [...] stycznia 2010 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez H. i M. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej następnie pismem z dnia 11 października 2010 r. W skardze H. i M. N. zarzucili decyzji naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie sprawy oraz wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem słusznego interesu skarżących oraz art. 77 kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy. Wskazując na te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie w tej skardze skarżący wnieśli do organu o rozważenie uwzględnienia ich skargi w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ewentualnie o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego. Z podobnym wnioskiem wystąpił pełnomocnik skarżących w czasie rozprawy przed WSA. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli m.in., że organ nie rozważył kwestii, złożonego w trakcie postępowania administracyjnego wniosku M. N., w przedmiocie zamiany zajmowanego lokalu przy ulicy [...] w [...] w zamian za wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] w [...] , szczególnie że lokale te posiadają identyczną powierzchnię oraz położone są na tym samym III piętrze oraz w obrębie tej samej dzielnicy. W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) stanowiący, że w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas oznaczony innej osobie niż żołnierz służby stałej. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem jedynie badać, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że wydanie takiej decyzji na korzyść strony nie jest obligatoryjne - a zatem pozostawione jest uznaniu administracyjnemu. Ponieważ ustawa nie zawiera definicji pojęcia "sytuacji wyjątkowej", organ zasadnie odniósł się do literalnego brzemienia tego pojęcia powołując się na "Słownik Języka Polskiego PWN". Na wyjątkowość sytuacji składa się - bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe - położenie w jakim się ktoś znajduje. "Wyjątkowo" oznacza w sposób niezwykły, szczególny, bardzo rzadko, w szczególnych przypadkach ("Nowy Słownik Języka Polskiego" Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2003 r.). Do oceny organu należało zatem podjęcie decyzji o odmowie bądź przyznaniu skarżącym prawa do zamieszkania w tym lokalu. Zdaniem Sądu, podjęte w sprawie rozstrzygnięcia zostały wydane z poszanowaniem reguł procesowych oraz w ramach dopuszczalnych granic uznania administracyjnego. Prezes WAM ustalił w toku prowadzonego podstępowania, że na terenie działania WAM w [...] występują niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy uprawnionych do otrzymania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalach z zasobu WAM. Według bowiem stanu na dzień na dzień 31 grudnia 2009 r. na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oczekuje 986 żołnierzy służby stałej i 366 żołnierzy służby terminowej wraz z rodzinami oraz 372 samotnych żołnierzy w służbie stałej i 238 żołnierzy służby terminowej. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż ustawowym obowiązkiem WAM jest realizacja uprawnień żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową. Zatem w pierwszej kolejności, na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, uprawnieni do lokalu mieszkalnego z zasobów WAM są żołnierze zawodowi. Kiedy potrzeby mieszkaniowe osób uprawnionych na gruncie tej ustawy nie są zaspokojone, to interes żołnierzy zawodowych (utożsamiany z interesem publicznym) z pewnością góruje nad interesem jednostki, o ile ta nie znajduje się w sytuacji dla niej szczególnie trudnej, wyjątkowej na tle ogółu. W niniejszej sprawie organy WAM zasadnie stwierdziły, iż skarżący nie znajdują się w sytuacji wyjątkowej w rozumieniu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych RP. Skarżąca uzyskuje stały miesięczny dochód z emerytury w wysokości [...] zł, a ponadto jej mąż M. N. ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Decyzją bowiem przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] września 1977 r. otrzymał lokal mieszkalny nr [...] położony w [...] przy ulicy [...] . Decyzja ta nie została uchylona, zmieniona, nie stwierdzono jej nieważności, a więc pozostaje nadal w obrocie prawnym i stanowi dla M. N. tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zatem w stosunku do M. N. Wojskowa Agencja Mieszkaniowa zrealizowała, przysługujące mu z racji pełnienia zawodowej służby wojskowej uprawnienia mieszkaniowe. Jeśli zaś chodzi o lokal mieszkalny nr [...] położony w [...] przy [...] , to lokal ten zajmowany jest bez tytułu prawnego, co potwierdził Sąd Rejonowy [...] Wydział Cywilny wyrokiem z dnia [...] marca 2003 r. Tak więc, w rozpoznawanej sprawie skarżący korzystają z dwóch lokali, będących w dyspozycji tutejszego Oddziału Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] . Ma zatem usprawiedliwione podstawy twierdzenie Prezesa WAM, iż skarżący mają zaspokojone potrzeby mieszkaniowe z faktu posiadania takiej kwatery przez M. N. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1519/07 (publik. LEX nr 512273) stwierdził, iż adresatem decyzji o prawie do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP są osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, takie jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi zmarłego żołnierza uprawnionego do lokalu, wymagają swoistej opieki organu WAM w postaci zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nierozpatrzenia przez organ wniosku skarżącego odnośnie ewentualnego zwolnienia przez M. N. kwatery przy ulicy [...] w [...] i zamiany tej kwatery na kwaterę przy [...] to należy podzielić pogląd organu, że zasadnym było niebadanie tego wniosku bowiem przedmiotem niniejszego postępowania była kwestia wydania decyzji w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, nie zaś kwestia ewentualnej zamiany tych lokali. Wnioskodawcy wystąpili bowiem z wyraźnym wnioskiem o wyrażenie zgody w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu przy [...] w [...] i obowiązkiem organu było rozpoznanie tego wniosku. Sąd nie podzielił również zarzutu dotyczącego wspólnego rozpoznania jedną decyzją wniosków skarżących. Organ uprawniony był bowiem w oparciu o art. 62 kpa prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony w sytuacji tożsamości przedmiotu sprawy (żądanie wydania decyzji o prawie zamieszkiwania), wynikające z art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Sąd nie uwzględnił również wniosku skarżących o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego ze względu na jego niecelowość. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. o art. 115 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) na gruncie którego sąd administracyjny może, na wniosek skarżącego lub z urzędu, przeprowadzić postępowanie mediacyjne, którego celem jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa. Jest w tym przepisie zatem zawarty rodzaj normy kreującej uznanie dla sądu odnośnie do zastosowania tego sposobu rozstrzygnięcia kwestii legalności decyzji administracyjnej. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że sąd nie ma obowiązku uwzględnienia wniosku skarżących, bowiem wniosek strony o przeprowadzenie tego postępowania nie jest wiążący (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009, s. 325). Reasumując, nie można podzielić zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przez Prezesa WAM przepisów prawa procesowego. Sąd także nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa materialnego. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 w zw. art. 132 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji wyroku.