II SA/Wa 632/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Bronisław Szydło, Janusz Walawski, Protokolant Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], w części dotyczącej podwyższenia mnożnika kwoty bazowej oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Z. P., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. stwierdzającą nieważność rozkazu personalnego Komendanta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w części dotyczącej podwyżki mnożnika kwoty bazowej. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, że rozkazem personalnym Komendanta [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. [...] Z. P. – [...], pełniącemu obowiązki [...], z dniem [...] lipca 2005 r. ustalono uposażenie zasadnicze w [...] grupie zaszeregowania, w wysokości [...] zł, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej, a także podwyższono dodatek funkcyjny do kwoty [...] zł – na czas pełnienia powierzonych obowiązków. Analiza akt osobowych wymienionego policjanta wykazała, iż rozkazem personalnym Komendanta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r., [...] Z. P. z dniem [...] lutego 2004 r. został zwolniony z zajmowanego stanowiska [...] – w [...] grupie uposażenia zasadniczego w wysokości [...] zł, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej, z dodatkiem funkcyjnym [...] zł i dodatkiem [...], i z dniem [...] lutego 2004 r. został mianowany na stanowisko [...] w [...] grupie uposażenia zasadniczego w wysokości [...] zł, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej, z dodatkiem funkcyjnym [...] zł i dodatkiem [...]. Wobec powyższego, po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., w części dotyczącej podwyżki mnożnika kwoty bazowej. Argumentując rozstrzygnięcie organ wskazał, iż wymieniony rozkaz rażąco narusza przepisy prawa ze względu na swoją sprzeczność z brzmieniem § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem mnożnik kwoty bazowej służący do ustalenia wysokości miesięcznej stawki uposażenia zasadniczego policjanta można podwyższać w razie pełnienia przez policjanta służby na danym lub równorzędnym pod względem zaszeregowania stanowisku służbowym przez okres co najmniej 2 lat i pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii służbowej. Tymczasem, [...] Z. P., rozkazem personalnym Komendanta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. przyznano mnożnik w wysokości [...] z dniem [...] lipca 2005 r., mimo że rozkazem personalnym Komendanta [...] z dnia [...] lutego 2004 r. został mianowany na stanowisko [...] w [...] grupie zaszeregowania, z mnożnikiem [...], z dniem [...] lutego 2004 r. Nie została zatem spełniona przesłanka pełnienia przez [...] Z. P. służby na danym lub równorzędnym pod względem zaszeregowania stanowisku służbowym przez okres co najmniej 2 lat. W dniu [...] lipca 2007 r. [...] Z. P. złożył wniosek o uzupełnienie decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. co do rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Komendant Główny Policji, w trybie art. 111 § 1 k.p.a., odmówił uzupełnienia wymienionej decyzji. Strona, zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższym postanowieniu, wniosła odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, domagając się uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. i umorzenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu odwołania [...] Z. P. zarzucił organowi błędne ustalenie stanu faktycznego, w zakresie zastosowania podstawy prawnej dotyczącej fakultatywnej możliwości podwyższenia mnożnika kwoty bazowej, naruszenie dyspozycji przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenie zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym oraz naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w dyspozycji art. 6, art. 7 oraz art. 8 i art. 77 k.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniesione odwołanie przekazał Komendantowi Głównemu Policji, jako organowi właściwemu w sprawie, który decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy wydane rozstrzygnięcie. W wyniku skargi strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 647/08, stwierdził nieważność powyższej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej. Sąd wskazał, iż po wydaniu decyzji w pierwszej instancji przez Komendanta Głównego Policji w sprawach służbowych funkcjonariuszy przysługuje odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (art. 127 § 2 k.p.a.), a nie wniosek do Komendanta Głównego Policji o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazano zaistnienie rażącego naruszenia prawa, poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sposób sprzeczny z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania rozkazu. Zgodnie z tym przepisem, mnożnik kwoty bazowej służący do ustalenia wysokości miesięcznej stawki uposażenia zasadniczego można podwyższać w razie pełnienia przez policjanta służby na danym lub innym równorzędnym pod względem zaszeregowania stanowisku służbowym, przez okres co najmniej 2 lat i pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii służbowej. Wobec faktu, że [...] Z. P. został mianowany na stanowisko [...] w dniu [...] lutego 2004 r., to w dniu [...] lipca 2005 r. nie spełniał wyżej wymienionej przesłanki. Tak więc, rozkaz personalny Komendanta [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest uznanie, że decyzja zawiera wady o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpatrywanej sprawie z całą pewnością sytuacja taka ma miejsce, bowiem [...] Z. P., mimo niespełnienia przez niego zawartej w rozporządzeniu przesłanki upływu okresu 2 lat, podwyższono mnożnik kwoty bazowej. A zatem treść rozstrzygnięcia jest w jawny i oczywisty sposób sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym, zaś wykazane naruszenie w sposób zasadniczy wpływa na sposób załatwienia tej sprawy. Odnosząc się do argumentów zawartych w uzasadnieniu odwołania, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że powoływany przez stronę przepis § 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia nie wyłącza obowiązywania przepisu § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, a jedynie go doprecyzowuje. Przepis § 2 ust. 2 nie został w uzasadnieniu decyzji wskazany jako naruszony. Nie zgodził się też z argumentacją strony, odnośnie wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Wskazał, iż interpretowany przepis prawny nie budzi wątpliwości i nie można uznać za słuszne twierdzenia, iż z ww. aktu prawnego można wysnuć różne oceny prawne. Ponadto organ przywołał argumentację świadczącą o niezasadności zarzutu naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów k.p.a. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Z. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) nierzetelne, pozbawione obiektywizmu, ustalenie stanu faktycznego w zakresie zastosowania podstawy prawnej, dotyczącej fakultatywnej możliwości podnoszenia mnożnika kwoty bazowej służącego do ustalenia wysokości miesięcznej stawki uposażenia zasadniczego policjantów, 2) naruszenie dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., 3) naruszenie przepisów dotyczących doręczania pism w postępowaniu administracyjnym (art. 39 k.p.a.), 4) naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 78 k.p.a. Wskazując na powyższe, Z. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma stan prawny obowiązujący na dzień [...] czerwca 2005 r., tj. na dzień wydania kwestionowanego rozkazu, wprowadzony rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 listopada 2004 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 255, poz. 2563). Wskazując na uzasadnienie do projektu wprowadzającego zmiany rozporządzenia, stwierdził, iż wynika z niego, że ograniczeniem do podwyższenia mnożnika kwoty bazowej nie był brak przesłanki dwuletniego okresu pełnienia służby na danym stanowisku służbowym, ale wysokość jednorazowej podwyżki i częstotliwości jej otrzymania. W ocenie skarżącego obowiązujący w dniu wydania rozkazu ([...] czerwca 2005 r.) przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia stanowił podstawę prawną do dokonania podwyższenia mnożnika kwoty bazowej. Stwierdzając nieważność przedmiotowego rozkazu, organ nie wykazał rażącego naruszenia prawa przy jego wydaniu oraz nie zbadał, czy istnieje możliwość powrotu do stanu prawnego z dnia jego wydania, a w przypadku zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych należało orzec w trybie art. 158 § 2 k.p.a. Naruszenie przepisów postępowania w zakresie doręczania pism i pominięcie wniosków dowodowych poddają w wątpliwość, zdaniem skarżącego, obiektywność prowadzonego postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem obowiązującym w dacie jego wydania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z prawem, stwierdzić należy, iż zarzuty skargi nie są zasadne. Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy pranej lub z rażącym naruszeniem prawa. W świetle rozwiązań przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego, pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć naruszenie prawa niebudzącego wątpliwości, co do jego bezpośredniego znaczenia. W ocenie Sądu zarówno stan faktyczny, jak i prawny sprawy rozstrzygniętej decyzją nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2007 r., nie budził wątpliwości. Z ustaleń organu wynikało, że rozkazem personalnym Komendanta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. przyznano [...] Z. P., z dniem [...] lipca 2005 r., uposażenie z mnożnikiem [...] kwoty bazowej, na podstawie art. 101 ust. 1, art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 2 ust. 1 pkt 3 i ust 2 § 8, ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Powołany przepis § 2 ust. 1 pkt 3 w dniu wydania rozkazu stanowił, iż mnożnik kwoty bazowej służący do ustalenia wysokości miesięcznej stawki uposażenia zasadniczego można podwyższać w razie pełnienia przez policjanta służby na danym lub innym, samorządnym pod względem zaszeregowania, stanowisku służbowym przez okres co najmniej 2 lat i pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii służbowej. Natomiast przepis ust. 2 § 2 rozporządzenia określał, że podwyżkę, o której mowa w ust. 1 pkt 3, policjant może otrzymać nie częściej niż raz w roku i w stawce nie wyższej od 0,1 kwoty bazowej. Zasadnie organ przyjmuje, że w przypadku skarżącego przesłanka pełnienia służby na danym lub równorzędnym pod względem zaszeregowania stanowisku przez okres co najmniej 2 lat nie została spełniona, gdyż podwyższono mu mnożnik w warunkach, gdy na stanowisko [...] został mianowany z dniem [...] lutego 2004 r., a zatem przed upływem 2 lat pełnienia służby na tym stanowisku. W tym stanie sprawy organ nadzorczy zasadnie stwierdził, iż w niebudzącym wątpliwości stanie prawnym podwyższenie mnożnika ustalonego w rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. w wysokości [...] kwoty bazowej (zmienionego z urzędu do [...]), rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisu § 2 ust. 1 pkt 3 wskazanego wyżej rozporządzenia. Wskazane przepisy dotyczące uposażenia policjantów winny być stosowane przez organy administracji publicznej zgodnie z ich brzmieniem, a treść tych przepisów, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie nastręcza wątpliwości i nie wymaga do ich stosowania wykładni. Zgodzić się należy ze skarżącym, iż w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma stan prawny na dzień wydania kwestionowanego rozkazu, tj. na dzień [...] czerwca 2005 r., zaś w tej dacie przepis § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia i ust. 2 § 2 miał treść, jak wyżej to przedstawiono. Nie można podzielić stwierdzenia skarżącego, że kwestionowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Decyzja wywoła nieodwracalny skutek prawny, gdy organ administracji nie będzie uprawniony ani przez przepisy prawa materialnego, ani przez przepisy proceduralne do odwrócenia, cofnięcia lub zniesienia tego skutku przez wydanie decyzji. Okoliczność, że z dniem 14 lutego 2008 r. weszło w życie nowe rozporządzenie zmieniające rozporządzenie w sprawie zasad i wysokości uposażenia nie powoduje nieodwracalnego skutku prawnego. W niebudzącym wątpliwości stanie faktycznym sprawy nie zachodziła potrzeba jej wyjaśnienia środkami dowodowymi, w związku z czym organ zasadnie odmówił przeprowadzenia żądanych przez skarżącego wniosków dowodowych. Niezależnie od powyższego, w postępowaniu nadzwyczajnym nie stosuje się ogólnych reguł postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim stosuje się je w postępowaniu zwykłym. Jedynie w ograniczonym zakresie, jeżeli wymaga tego stan sprawy, można prowadzić czynności dowodowe. W niniejszej sprawie taka potrzeba jednak nie istniała, albowiem istota sprawy dotyczyła brzmienia przepisu stanowiącego podstawę wydania decyzji. Zgodzić się należy z organem, iż przyjęty w postępowaniu sposób doręczenia pism nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia. Za niezasadne Sąd uznał pozostałe zarzuty skarżącego, dotyczące naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego oraz art. 32 Konstytucji. Organ, stojąc na straży praworządności, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a wydając decyzję, miał na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego oraz zapewnił mu czynny udział w postępowaniu. Z tych wszystkich względów, uznając skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.