II SA/Wa 632/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędziowie WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.) Anna Mierzejewska Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji waloryzacyjnych - oddala skargę - Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z wyrokiem z dnia [...] maja 2011 r. Sądu Okręgowego w W. XIV Wydział Ubezpieczeń Społecznych (sygn. akt [...]), po rozpatrzeniu odwołania E.M. od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego (dalej: Dyrektora WBE) w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. o odmowie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 9 grudnia 2008 r. E.M. złożył wniosek do Dyrektora WBE w W., domagając się: - stwierdzenia na podstawie art. 156 k.p.a. nieważności decyzji waloryzacyjnych wydanych przez wojskowy organ emerytalny po 1 stycznia 1999 r., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa; - ponownego ustalenia wysokości świadczeń emerytalnych wypłacanych przez wojskowy organ emerytalny po 1 stycznia 1999 r.; - wypłacenia wraz z odsetkami kwot wynikających z różnicy między świadczeniami należnymi, a wypłacanymi na podstawie decyzji waloryzacyjnych od 1 stycznia 1999 r. Dyrektor WBE w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. odmówił zainteresowanemu ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalno - rentowego i wypłaty odsetek, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. odmówił wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r. W uzasadnieniu tej ostatniej decyzji organ, powołując się na treść art. 32 ust. 2 wojskowej ustawy emerytalnej, wskazał, iż przepis ten stanowi samodzielną podstawę prawną do unieważnienia przez organ decyzji z urzędu. Weryfikacja decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r. nie prowadzi jednak do ustalenia podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Tym samym brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności tych decyzji z urzędu. Przyjęty sposób waloryzacji świadczenia emerytalnego jest bowiem właściwy, a zatem nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa, które jest przesłanką do zastosowania art. 156 k.p.a. i nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności tych decyzji z urzędu. Zgodnie z pouczeniem, zawartym w decyzji, zainteresowany w dniu 30 grudnia 2008 r. złożył odwołanie od powyższych decyzji do Sądu Okręgowego w W. XIV Wydział Ubezpieczeń Społecznych. Wyrokiem z dnia [...] maja 2011 r. Sąd Okręgowy w W. XIV Wydział Ubezpieczeń Społecznych (sygn. akt [...]), po rozpoznaniu sprawy z odwołania E.M. od decyzji WBE w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. o odmowie ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalno - rentowego i wypłaty odsetek oraz decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. o odmowie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r.: - w pkt. I oddalił odwołanie od decyzji odmawiającej ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalno - rentowego i wypłaty odsetek, - w pkt. II odwołanie od decyzji o odmowie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r. przekazał do rozpoznania Ministrowi Obrony Narodowej, celem rozpoznania. Minister Obrony Narodowej wskazaną na wstępie decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora WBA w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. o odmowie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji waloryzacyjnych wydanych po 1 stycznia 1999 r. W uzasadnieniu decyzji Minister podkreślił, iż jest związany pkt. II przywołanego wyroku Sądu Okręgowego w W., a zatem jest zobligowany do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania. Analizując jednak przepisy ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnych żołnierzy zawodowych i ich rodzin, tj. art. 31 ust. 1, i ust. 4, art. 32 ust. 2, art. 11 i art. 31, Minister doszedł do wniosku, iż niniejsza sprawa należy do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych i nie podlega badaniu merytorycznemu przez Ministra Obrony Narodowej, który nie jest organem właściwym w zakresie zaopatrzenia emerytalnego. Powyższą tezę potwierdza także, zdaniem Ministra, wykładnia przepisów, dokonana w uchwale Sądu Najwyższego w składzie siedmiu sędziów z dnia 23 marca 2011 r. (sygn. akt I UZP 3/10), której Sąd Najwyższy postanowił nadać moc zasady prawnej. Sąd wskazuje w niej jednoznacznie, iż od decyzji organu rentowego, wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst; Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie nieważności decyzji, przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Ze względu na tożsamość zapisów art. 31 i 32 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych z regulacją zawartą w art. 83a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, przedmiotowa uchwała ma, zdaniem organu odwoławczego, zastosowanie w niniejszej sprawie. Przechodząc do rozpatrzenia zarzutów podniesionych w odwołaniu, Minister stwierdził, iż E.M. w istocie domaga się w trybie postępowania administracyjnego weryfikacji wszystkich decyzji organu emerytalnego w W., wydanych zainteresowanemu po 1 stycznia 1999 r. oraz ponownego ustalenia wysokości emerytury wojskowej i wypłacenia z tego tytułu kwot wyrównania świadczenia emerytalnego wraz z odsetkami od 1999 r. Organ wskazał, że w opinii E.M. obowiązujący po nowelizacji od 1 stycznia 1999 r. zapis art. 6 ustawy z dnia 10 grudnia 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin (Dz. U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1118), zgodnie z którym emerytury wojskowe podlegają waloryzacji na zasadach i terminach przewidzianych w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 z późn. zm.) nie dotyczy jego osoby. W odwołaniu zainteresowany podnosi, że ustawodawca w art. 1 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jednoznacznie wykluczył możliwość stosowania tychże przepisów w odniesieniu do żołnierzy już będących na emeryturze. Zainteresowany stwierdził, że waloryzowanie przez dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego jego emerytury wojskowej w oparciu o przepisy, które nie stanowiły do tego podstawy prawnej, są rażącym naruszeniem prawa i wystarczającą przesłanką do ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalnego zainteresowanego. Organ wskazał, że z uzasadnienia odwołania wynika, iż E.M. nie uznaje zmian w zakresie powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych, wprowadzonego w 1998 r. oraz obowiązujących od 1999 r. w państwie jednolitych zasad waloryzacji świadczeń emerytalno - rentowych, uznając je za mniej korzystne. W ocenie organu odwoławczego nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wojskowego organu emerytalnego w W. Waloryzację emerytury wojskowej organ ten przeprowadzał zgodnie z przepisami wojskowej ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Ministra zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa, a decyzje w przedmiocie waloryzacji świadczeń nie są dotknięte wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które zarzuca zainteresowany decyzjom waloryzacyjnym wydanym po 1 stycznia 1999 r., będące podstawą stwierdzenia nieważności tych decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane rozszerzająco. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Ministra, nie można mówić o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa. Nie można też organowi emerytalnemu w W. zarzucić popełnienia błędu, braku należytej staranności, jak też nieznajomości przepisów, na podstawie których waloryzowano zainteresowane wojskowe świadczenie emerytalno - rentowe. Organ podkreślił, że odwołanie E.M. od decyzji wojskowego organu emerytalnego o odmowie ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalno - rentowego i wypłaty odsetek Sąd oddalił, tym samym zaakceptował stanowisko wojskowego organu emerytalnego w przedmiotowej decyzji. Minister wskazał, że przepis nowelizujący zasady waloryzacji wojskowych świadczeń emerytalnych był poddany Kontroli Trybunału Konstytucyjnego z punktu widzenia zasady ochrony praw słusznie nabytych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r. (sygn. akt K 4/99) orzekł o zgodności art. 6 ustawy zaopatrzeniowej z art. 2 Konstytucji RP. E.M. na powyższą decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł na podstawie art. 157 § 1 i 2 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji waloryzacyjnej z dnia [...] marca 1999 r., wydanej z naruszeniem art. 107 § 1 i art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o odrzucenie skargi, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o właściwości w niniejszej sprawie sądu powszechnego. Ponadto organ stwierdził, iż nie podziela poglądów skarżącego, prezentowanych w skardze, uważając je za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia, zapadłego w postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 180 § 1 i 2 k.p.a., sprawy wynikające z przepisów o zaopatrzeniach emerytalnych i rentownych są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych, do których stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy odrębne, dotyczące ubezpieczeń, ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Zgodnie z art. 181 k.p.a., organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne. Przepisami odrębnymi w tym przypadku są przepisy ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 31 ust. 1 ww. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji wojskowy organ emerytalny. Decyzję, o której mowa w ust. 1, doręcza się zainteresowanemu na piśmie wraz z uzasadnieniem oraz pouczeniem (ust. 2). Od decyzji, o której mowa w ust. 1, przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (ust. 4). Sprawa, dotycząca ustalenia wysokości świadczenia na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalno – rentowym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, nie podlega rozpoznaniu w drugiej instancji przez organ administracji, ale na mocy wskazanych wyżej przepisów jest rozpoznawana według przepisów kodeksu postępowania cywilnego, zatem do jej rozpatrzenia właściwy jest sąd powszechny. Sprawa powyższa, z uwagi na wybór przez ustawodawcę właściwości sądów powszechnych do rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji, w myśl teorii prawa postępowania cywilnego jest sprawą cywilną w znaczeniu formalnym (w przeciwieństwie do spraw cywilnych w znaczeniu materialnym, czyli wynikających ze stosunków cywilnych z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego, handlowego i prawa pracy). Odwołanie, wniesione do sądu powszechnego, wszczyna dwuinstancyjne postępowanie przed tymi sądami, co więcej, istnieje możliwości skorzystania z możliwości wniesienia skargi kasacyjnej do Sądu Najwyższego, jeżeli ze względu na przedmiot sprawy jest to dopuszczalne. W konsekwencji nie jest dopuszczalne orzekanie w tej sprawie przez sąd administracyjny. Stosownie do treści art. 32 ust. 1 ww. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej albo z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji w tej sprawie zostaną przedstawione istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, albo jeżeli zostaną ujawnione dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, a mające wpływ na prawo do świadczeń lub ich wysokość. Jednocześnie art. 32 ust. 2 tej ustawy wskazuje, że decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez właściwy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten dopuszcza możliwość stosowania trybów nadzwyczajnych procedury administracyjnej wobec decyzji emerytalnych, wydawanych na podstawie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych. W myśl art. 32 ust. 2 ww. ustawy, organem właściwym w tego rodzaju sprawach jest wojskowy organ emerytalny, zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 13 wojskowym organem emerytalnym jest organ emerytalny właściwy w sprawach ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia, określony przez Ministra Obrony Narodowej. Minister Obrony Narodowej nie jest wojskowym organem emerytalnym w rozumieniu powyższych norm. W myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 lutego 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych oraz uprawnionych członków ich rodzin (Dz. U. Nr 67, poz. 618 ze zm.), wojskowym organem właściwym do ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia oraz ich wypłaty jest dyrektor wojskowego biura emerytalnego i jest to jedyny wojskowy organ emerytalny właściwy, według miejsca zamieszkania osoby uprawnionej, do zaopatrzenia emerytalnego. Minister Obrony Narodowej nie jest wojskowym organem emerytalnym, w rozumieniu powyższych norm. Wskazując na właściwość dyrektora wojskowego biura emerytalnego w kwestii zmiany, uchylenia lub unieważnienia decyzji emerytalnej, ustawodawca niewątpliwie nawiązuje do trybu zwykłego, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ww. ustawy, w zakresie właściwości organu, pozostawiając jedynie treść rozstrzygnięcia zasadom Kodeksu postępowania administracyjnego, co świadczy także o tym – wobec braku regulacji szczególnej w cyt. art. 32 ust. 2 przedmiotowej ustawy – że również w zakresie odwołania od decyzji, podjętej wskutek zmiany, uchylenia lub unieważnienia decyzji emerytalnej, zastosowanie ma zasada wynikająca z reguł ogólnych (art. 31 ust. 4 ww. ustawy), związanych z przedmiotem sprawy. Przedmiot sprawy determinuje tryb odwoławczy, regulowany przepisami kodeksu postępowania cywilnego, co wskazuje na właściwość sądu powszechnego również w sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 32 ust. 2 ww. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin. Wydanie przez dyrektora wojskowego biura emerytalnego decyzji w przedmiocie zmiany, uchylenia lub unieważnienia decyzji emerytalnej umożliwia wniesienie odwołania do sądu powszechnego, sąd administracyjny w tych sprawach nie jest właściwy. Prezentowane przez Sąd stanowisko znajduje potwierdzenie w uchwale Sądu Najwyższego w składzie siedmiu sędziów z dnia 23 marca 2011 r. o sygn. akt I UZP 3/10 (publ. OSNP 2011/17-18/23, LEX nr 73818). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, Sąd uznał, że należy przyznać rację Ministrowi Obrony Narodowej, który twierdzi, że skarga w tego rodzaju sprawach jest niedopuszczalna, gdyż sąd administracyjny nie jest sądem właściwym. Niemniej jednak w sprawie niniejszej Sąd przyjął skargę do merytorycznego rozpoznania, ponieważ na skutek orzeczenia Sądu Okręgowego w W., zawartego w prawomocnym wyroku z dnia [...] maja 2011 r. o sygn. akt [...], odwołanie E.M. od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r., odmawiającej wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji waloryzacyjnych wydanych po dniu 1 stycznia 1999 r., zostało przekazane do rozpatrzenia Ministrowi Obrony Narodowej, który został tym orzeczeniem związany, wskutek czego sprawa "uzyskała" przymiot administracyjnej, a decyzja podjęta przez Ministra – w wykonaniu ww. wyroku Sądu Okręgowego – doprowadziła do konieczności rozpoznania sprawy niniejszej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż skarga stała się dopuszczalna i wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia. Zatem, merytorycznie rozpoznając skargę, trzeba zauważyć, że cytowanym już wyrokiem z dnia [...] maja 2011 r. o sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w W. oddalił również odwołanie E.M. od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego z dnia [...] grudnia 2008 r., odmawiającej ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalnego i wypłaty odsetek. Oznacza to, że Sąd Okręgowy w W. zaakceptował prawidłowość zastosowania przepisów wojskowej ustawy emerytalnej przez Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W., a tym samym przesądził o trafności i legalności jego decyzji, w tym decyzji waloryzacyjnych wydanych po dniu 1 stycznia 1999 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest więc stanowiskiem Sądu Okręgowego w W. związany, gdyż zgodnie art. 365 § 1 k.p.c. (kodeksu postępowania cywilnego) orzeczenie prawomocne (sądu powszechnego) wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Analogiczny przepis zawiera Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.). W myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W tym stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Na tej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.