II SA/Wa 632/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.) Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Danuta Kania Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania statusu weterana poszkodowanego – oddala skargę – Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.); zwanej dalej k.p.a., art. 3 w związku z art. 4 pkt 15, art. 5 ust. 1 i art. 8 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz. U. Nr 205, poz. 1203), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] o odmowie przyznania Z.J. statusu weterana poszkodowanego. Organ rozpatrując przedmiotową sprawę ustalił następujący stan faktyczny. Z.J. wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r. wystąpił o przyznanie statusu weterana poszkodowanego w związku z doznanym uszczerbkiem na zdrowiu w czasie pełnienia służby w działaniach poza granicami państwa. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., art. 3 w związku z art. 4 pkt 15, art. 5 ust. 1 i art. 8 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, odmówił Z.J. statusu weterana poszkodowanego. W toku postępowania ustalił, że żołnierz uległ wypadkowi w dniu [...] marca 2013 r. pełniąc służbę w [...] ([...]). Jak wynika z protokołu powypadkowego Jednostki Wojskowej Nr [...] w [...] z dnia [...] maja 2013 r. Z.J. przemieszczając się po lotnisku na odprawę przed wylotem, w trakcie wysiadania z [...] poślizgnął się, uderzając lewą nogą o krawężnik. Na skutek wypadku zdiagnozowano [...]. Z orzeczenia Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] wynika, że uszczerbek na zdrowiu spowodowany wypadkiem wyniósł 15%. Ponadto wnioskodawcy przyznano odszkodowanie. W ocenie organu, przedmiotowy wypadek nie spełnia kryteriów określonych w art. 4 pkt 15 powołanej ustawy. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że przepisy ustawy o weteranach działań poza granicami państwa odnoszą się do uprawnień nadanych osobom poszkodowanym w działaniach poza granicami państwa. Przepisy te nie wchodzą w kolizję prawną z przepisami ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową (Dz. U. z 2014 r., poz. 213), na podstawie których Z.J. otrzymał jednorazowe odszkodowanie w związku z uszczerbkiem na zdrowiu pozostającym w związku z pełnieniem czynnej służby wojskowej. Organ stwierdził, że samo zaistnienie wypadku podczas pobytu poza granicami państwa, do którego doszło z jakichkolwiek przyczyn, nie może skutkować przyznaniem statusu weterana poszkodowanego. Wypadek określony w art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa ma postać kwalifikowaną w odróżnieniu od wypadku, o którym mowa w art. 5 ustawy o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową. Wypadek, aby był uznany za stanowiący przesłankę do przyznania statusu weterana poszkodowanego, musi spełniać określone warunki ustawowe. W przeciwnym razie, każde zdarzenie zaistniałe podczas pobytu w Polskim Kontyngencie Wojskowym (PKW) osób wymienionych w art. 2 tej ustawy skutkujące uszczerbkiem na zdrowiu i przyznaniem świadczeń odszkodowawczych stanowiłoby przesłankę do przyznania takiej osobie statusu weterana poszkodowanego, z jednoczesnym przyznaniem prawa do licznych świadczeń określonych w tej ustawie, co byłoby sprzeczne z celem ustawy. Zgodnie z art. 4 pkt 15 powołanej ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, wypadkiem pozostającym w związku z działaniami poza granicami państwa jest zdarzenie nagłe, wywołane przyczyną zewnętrzną, powodujące uszczerbek na zdrowiu, które zaistniało podczas lub w związku z działaniami podejmowanymi w ramach uderzenia na przeciwnika bądź odparcia jego uderzeń, zamachem lub innym bezprawnym działaniem wymierzonym przeciwko osobie, która brała udział w działaniach poza granicami państwa oraz innymi działaniami pozostającymi w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań przez żołnierza, z wyłączeniem przypadków, w których żołnierz przy wykonywaniu zadań nie przestrzegał przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Minister Obrony Narodowej podkreślił, że Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...] w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. poinformował, że nie prowadzono innego postępowania odszkodowawczego, oprócz dotyczącego wypadku Z.J. w dniu [...] marca 2013 r. Ponadto zaznaczył, że wypadek opisany w powyższym protokole powypadkowym i potwierdzony załączonymi do wniosku strony kopiami meldunków Dowódcy [...] i Szefa [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nie mieści się w definicji "wypadku", określonego w art. 4 pkt 15 powołanej ustawy, a jest "zwykłym" wypadkiem, który nie ma bezpośredniego związku z działaniami prowadzonymi w celu wykonywania zadań, dla których powołano i wysłano PKW w [...]. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. m. in. wyroki z dnia 8 sierpnia 2014 r., o sygn. akt: I OSK 1657/13, I OSK 2012/13 oraz z dnia 12 sierpnia 2014 r. o sygn. akt: I OSK 670/13, I OSK 1026/13 i I OSK 1135/13 wskazał, że wolą ustawodawcy było przyznanie statusu weterana poszkodowanego osobom, które doznały uszczerbku na zdrowiu w związku z wykonywaniem działań stricte bojowych lub sytuacji związanych bezpośrednio z pobytem poza granicami państwa, co stanowi realizację konstytucyjnej normy nakazującej zagwarantowanie stosownych uprawnień określonemu kręgowi osób. Zaznaczył, że osobom, które nie działały w sytuacji bezpośredniego zagrożenia i które doznały uszczerbku na zdrowiu w wyniku wypadku, który nie mieści się w definicji "wypadku" określonego w art. 4 pkt 15 powołanej ustawy ustawodawca zagwarantował odpowiednią ochronę ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową. Za niezasadny uznał zarzut pominięcia przez organ I instancji faktu, że uszczerbek na zdrowiu został pogłębiony przez drugi wypadek, któremu wnioskodawca uległ w bazie [...], przy wsiadaniu w pełnym uzbrojeniu do pojazdu, w celu udania się na strzelnicę. Do wniosku z dnia [...] listopada 2014 r. nie dołączył bowiem żadnego dokumentu wskazującego na pogłębienie urazu przez drugi wypadek, a jedynie dokumenty dotyczące wypadku z dnia [...] marca 2013 r. Także okoliczności w jakich doszło do nabytego wcześniej urazu nie stanowią przesłanki do przyznania statusu weterana poszkodowanego, gdyż nie spełniają określonych powyżej kryteriów ustawowych. W ocenie organu odwoławczego, wypadek, którego doznał wnioskodawca nie spełnia kryteriów określonych w art. 4 pkt 15 powołanej ustawy, a zatem nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające przyznanie żołnierzowi statusu weterana poszkodowanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z.J. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2015 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 3 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, poprzez zastosowanie zawężającej jego interpretacji skutkującej uznaniem, że tylko w przypadku walki z wrogiem żołnierz poszkodowany może otrzymać status weterana poszkodowanego, podczas gdy treść tego przepisu, wyraźnie wskazuje, że dotyczy to wszystkich działań poza granicami państwa oraz art. 4 pkt 15 lit. c powołanej ustawy, poprzez pominięcie przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia ppkt a i b tego artykułu, podczas gdy wypadek z dnia [...] marca 2013 r. był zdarzeniem nagłym, wywołanym przyczyną zewnętrzną, powodującym uszczerbek na zdrowiu, który powstał w czasie wykonywania innych działań, pozostających w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań na misji; 2. przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie zarzutu naruszenia art. 4 pkt 15 ppkt c ustawy, a także błąd w ustaleniach faktycznych. Zdaniem skarżącego wypadek, którego doznał pozostaje w związku z działaniami poza granicami państwa, gdyż doszło do niego w trakcie pełnienia obowiązków służbowych i w wyniku realizowania polecenia, pozostającego w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań przez żołnierza, tj. w czasie przemieszczania się ze sprzętem i uzbrojeniem pomiędzy bazami [...] i [...]. W tej zatem sytuacji skoro otrzymał odszkodowanie, które przyznano mu w związku z uszczerbkiem na zdrowiu, a przemieszczanie się ze sprzętem i uzbrojeniem było wykonywaniem obowiązków służbowych i wiązało się bezpośrednio z pobytem poza granicami państwa, a ponadto zdarzenie zostało uznane przez Rejonową Wojskową Komisję Lekarską w [...] za wypadek, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach odszkodowawczych, to należy rozważyć kwestię przyznania mu statusu weterana poszkodowanego. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do treści art. 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz. U. Nr 205, poz. 1203), weteranem działań poza granicami państwa, zwanym dalej "weteranem", może być osoba, która brała udział, na podstawie skierowania, w działaniach poza granicami państwa w ramach: 1) misji pokojowej lub stabilizacyjnej, kontyngentu policyjnego, kontyngentu Straży Granicznej, zadań ochronnych Biura Ochrony Rządu lub zapewniania bezpieczeństwa państwa, nieprzerwanie przez okres, na jaki została skierowana, jednak nie krócej niż przez okres 60 dni; 2) grupy ratowniczej Państwowej Straży Pożarnej, łącznie przez okres nie krótszy niż 60 dni. W myśl zaś art. 3 powołanej ustawy weteranem poszkodowanym w działaniach poza granicami państwa może być osoba, która biorąc udział na podstawie skierowania w działaniach poza granicami państwa, doznała uszczerbku na zdrowiu wskutek wypadku pozostającego w związku z tymi działaniami lub choroby nabytej podczas wykonywania zadań lub obowiązków służbowych poza granicami państwa, z tytułu których przyznano jej świadczenia odszkodowawcze. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Z.J. pełnił służbę w działaniach poza granicami państwa w misji specjalnej [...] zmiana PKW w [...] w okresie od dnia [...] marca 2013 r. do dnia [...] maja 2013 r. na stanowisku [...]. Nie ulega wątpliwościom, że w dniu [...] marca 2013 r. skarżący, przy wykonywaniu obowiązków służbowych, uległ wypadkowi, który polegał na tym, że przemieszczając się na odprawę przed wylotem, w trakcie wysiadania z [...] poślizgnął się, uderzając lewą nogą o krawężnik. Następstwem tego zdarzenia był [...], z tytułu którego przyznano mu świadczenie odszkodowawcze w wysokości 15%. Sporna jest natomiast kwalifikacja tego wypadku i określenie, czy mieści się on w definicji wypadku pozostającego w związku z działaniami poza granicami państwa, a w zasadzie w jaki sposób należy rozumieć przesłankę zawartą w art. 4 pkt 15 lit. c tej ustawy. Zgodnie z art. 4 pkt 15 powołanej ustawy, przez wypadek pozostający w związku z działaniami poza granicami państwa należy rozumieć zdarzenie nagłe, wywołane przyczyną zewnętrzną, powodujące uszczerbek na zdrowiu, które zaistniało podczas lub w związku z: a) działaniami podejmowanymi w ramach uderzenia na przeciwnika bądź odparcia jego uderzeń, b) zamachem lub innym bezprawnym działaniem wymierzonym przeciwko osobie, która brała udział w działaniach poza granicami państwa, c) innymi działaniami pozostającymi w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań: – przez żołnierza, z wyłączeniem przypadków, w których żołnierz przy wykonywaniu zadań nie przestrzegał przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, – określonych w akcie utworzenia kontyngentu policyjnego, kontyngentu Straży Granicznej, grupy ratowniczej Państwowej Straży Pożarnej, w skierowaniu do wykonywania zadań ochronnych Biura Ochrony Rządu lub w skierowaniu do wykonywania zadań mających na celu zapewnianie bezpieczeństwa państwa. Przepis ten wskazuje zatem, że wypadek pozostający w związku z działaniami poza granicami państwa to takie zdarzenie nagłe i zewnętrzne, powodujące uszczerbek na zdrowiu, jeżeli zaistniało ono w sytuacjach wskazanych w tym przepisie. Strony niniejszego postępowania różnią się co do rozumienia zwrotu "innych działań pozostających w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań przez żołnierza". Zatem dla zrozumienia tego pojęcia należy dokonać jego wykładni, aby zrozumieć je zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (por. M. Zieliński, "Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki", Warszawa 2008, Wydawnictwo LexisNexis, str. 61 i nast.). Wykładnia prawa dokonywana jest wedle utrwalonych reguł i kryteriów. Jakkolwiek przyjęło się dawać pierwszeństwo wykładni językowej, to coraz częściej stosuje się także pozostałe sposoby interpretacji lub wspólny wynik kilku spośród nich. W praktyce dominuje wykładnia stanowiąca kompilację różnych sposobów, niesprzecznych ze sobą, wśród których wykładnia językowa jest wzmacniana pozostałymi, szczególnie gdy reguły językowe nie doprowadziły do uzyskania jednoznaczności interpretacyjnej danego zwrotu (tamże). Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1685/11 podkreślił, że prymat wykładni gramatycznej można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka oraz tylko wówczas, gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod. Zatem tylko wówczas poprzestanie na językowym ich wyłożeniu byłoby uzasadnione, bo wtedy znaczenie przepisów na gruncie językowym byłoby dla wszystkich jednoznaczne. W niniejszej sprawie stan taki jednak nie zachodzi, ponieważ pojawiły się w niej różne wersje rozumienia omawianego zwrotu. Dlatego też, dla ustalenia jego sensu i znaczenia, należy odwołać się do innych metod wykładni, w tym wykładni celowościowej cytowanego przepisu. Wskazówką przy dokonywaniu wykładni tego przepisu może być uzasadnienie projektu ustawy o weteranach działań wojennych poza granicami państwa. Zakłada on przyznanie uprawnień dla weteranów poszkodowanych w wyniku działań bojowych, bądź działań skierowanych przeciwko tym weteranom. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w których osoba została poszkodowana w wyniku np. wybuchu miny pułapki lub zachorowała na chorobę występującą tylko w rejonie działania misji, czy kontyngentu (np. choroby tropikalne). Nie przewiduje się możliwości nadania statusu weterana poszkodowanego osobie ewakuowanej do kraju z innych powodów medycznych, niezwiązanych z wypadkiem lub chorobą nabytą w rejonie działania poza granicami państwa (por. uzasadnienie projektu ustawy o weteranach działań wojennych poza granicami państwa, Sejm RP VI kadencji, nr druku 3754). Z powyższego wynika, że wolą ustawodawcy było przyznanie statusu weterana poszkodowanego osobom, które doznały uszczerbku na zdrowiu w związku z wykonywaniem działań stricte bojowych lub sytuacji związanych bezpośrednio z pobytem poza granicami państwa, jako realizację konstytucyjnej normy nakazującej zagwarantowanie stosownych uprawnień określonemu kręgowi osób. Na takie określenie kręgu podmiotów uprawnionych wskazują też wprost wyliczone w pkt a i b art. 4 pkt 15 cytowanej ustawy działania podejmowane w ramach uderzenia na przeciwnika bądź odparcia jego uderzeń, oraz zamach lub inne bezprawne działania wymierzone przeciwko osobie, która brała udział w działaniach poza granicami państwa. Ustawodawca dąży zatem do pewnego wyróżnienia i docenienia osób, które narażają swoje życie i zdrowie, mają bezpośredni kontakt z wydarzeniami i sytuacjami, do których nie dochodzi w warunkach pokojowych. Dlatego też szersze, zaproponowane przez skarżącego, określenie podmiotów uprawnionych do przyznania przedmiotowego statusu, doprowadziłoby do zmiany charakteru tego uprawnienia - na równi traktowanoby osoby podejmujące działania bojowe, czy np. chorujące na choroby występujące tylko w rejonie działania misji, czy kontyngentu, które znalazły się w sytuacji bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia i osoby, które co prawda biorą udział w działaniach poza granicami państwa, jednak wykonują prace, bez bezpośredniego narażenia życia i zdrowia. Uznać zatem należy, że w sytuacji gdy wypadek nastąpił w ramach zwykłego wykonywania zadań służbowych przez żołnierza, bez związku ze szczególnym charakterem zadań mandatowych misji, jak w przypadku skarżącego, to fakt, że wypadek miał miejsce poza granicami kraju nie kwalifikuje go jako wypadku w rozumieniu art. 4 pkt 15 lit. c powołanej ustawy. Należy dodatkowo zaznaczyć, że ustawodawca zagwarantował też odpowiednią ochronę osobom, które doznały uszczerbku na zdrowiu w wyniku wypadku, który nie mieści się w definicji z art. 4 pkt 15 cytowanej ustawy, ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową (Dz. U. Nr 83, poz. 760 ze zm.). W ocenie Sądu, powyższe uprawnia do stwierdzenia, że wypadek, któremu uległ skarżący nie mieści się w definicji wypadku z art. 4 pkt 15 tej ustawy. Skoro Z.J. nie działał w sytuacji bezpośredniego zagrożenia, a uszczerbku na zdrowiu doznał w wypadku, który nie miał żadnego związku z działaniami bojowymi bądź skierowanymi przeciwko skarżącemu, to organ prawidłowo ocenił, że status weterana poszkodowanego mu nie przysługuje. Podniesiona zaś przez skarżącego kwestia pominięcia przez organ urazu pogłębionego wskutek drugiego wypadku doznanego podczas wsiadania w pełnym uzbrojeniu do pojazdu w celu udania się na strzelnicę również nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt sprawy Z.J. nie dołączył w trakcie postępowania administracyjnego żadnego dokumentu wskazującego na zaistnienie powyższego faktu. Należy podkreślić, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...] w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. poinformował, że nie prowadzono wobec skarżącego innego, oprócz dotyczącego wypadku z dnia [...] marca 2013 r., postępowania odszkodowawczego. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Stąd zarzut ten należy uznać za bezzasadny. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.