II SA/Wa 634/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Maria Werpachowska (spr.), Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. stwierdził wygaśnięcie decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Nr [...] WAM nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie przyznania świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego J. P. z dniem 5 marca 2006 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej postanowieniem z dnia[...] września 2006 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania J. P. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] lipca 2006 r. W uzasadnieniu stwierdził, że decyzja ta doręczona została J. P. w dniu 2 sierpnia 2006 r. i zawierała prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie wniesienia odwołania. Odwołanie od tej decyzji zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 19 sierpnia 2006 r., a zatem po upływie terminu określonego w art. 129 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 250/07 uchylił postanowienie Prezesa WAM z dnia [...] września 2006 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania oraz orzekł, że nie podlega ono wykonaniu w całości. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, że organ nie wyjaśnił okoliczności sposobu wniesienia odwołania przez J. P. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. Nr [...] z dnia 28 lipca 2006 r. Skarżąca jest żołnierzem zawodowym i pełni służbę na stanowisku [...] w Jednostce Wojskowej: [...] Ministerstwa Obrony Narodowej. Przy dokonywaniu oceny, czy zachowany został termin do złożenia odwołania organ powinien brać zatem pod uwagę art. 57 § 5 pkt 4 kpa. Organ pominął fakt, że na kopercie, która została nadana w dniu 19 sierpnia 2006 r. widnieje pieczęć Biura Ochrony Informacji Niejawnych MON, co może sugerować, że odwołanie mogło zostać złożone wcześniej. Sąd podkreślił, iż fakt, że wskazane wątpliwości wymagały wyjaśnienia potwierdza dołączona do skargi kopia odwołania skarżącej od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r., na której widnieje data 16 sierpnia 2006 r. oraz nieczytelny podpis. Skarżąca przedstawiła na rozprawie zaświadczenie (bez daty) wystawione przez Zakład Obsługi Ministerstwa Obrony Narodowej Kancelaria Jawna nr [...] ul. [...] podpisane nazwiskiem "R." potwierdzające nadanie w dniu 16 sierpnia 2006 r. w Kancelarii Biura Ochrony Informacji Niejawnych MON obsługującej [...] MON przesyłki poleconej adresowanej do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Dając wskazania co do dalszego postępowania Sąd stwierdził, że organ winien zwrócić się w tej sprawie do dowódcy jednostki wojskowej, w której służbę pełni skarżąca o potwierdzenie treści w nim zawartych. W przypadku potwierdzenia, iż odwołanie J. P. zostało złożone w Biurze Informacji Niejawnych MON w dniu 16 sierpnia 2007 r., biorąc pod uwagę treść art. 57 § 5 pkt 4 kpa, należałoby stwierdzić, że zostało ono wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 kpa. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] ponownie stwierdził, że odwołanie J. P. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. wniesione zostało z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja doręczona została stronie w dniu 2 sierpnia 2006 r. Termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 16 sierpnia 2006 r. Odwołanie datowane na dzień 14 sierpnia 2006 r. J. P. przekazała za pośrednictwem Wojskowej Poczty Polowej W. [...] w dniu 19 sierpnia 2006 r. W ramach postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że odwołanie zostało przekazane przez [...] Ministerstwa Obrony Narodowej 18 sierpnia 2006 r., co potwierdza wykaz przesyłek jawnych przekazanych do Biura Ochrony Informacji Niejawnych MON. Organ ustalił, że zgodnie z zarządzeniem nr 25/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 listopada 2005 r. w sprawie szczególnego sposobu organizacji kancelarii tajnych oraz innych niż kancelaria tajna komórek organizacyjnych odpowiedzialnych za rejestrowanie, przechowywanie, obieg i udostępnianie materiałów niejawnych (Dz. Urz. MON Nr 21, poz. 203), do właściwości kancelarii tajnej należy przyjmowanie i ewidencjonowanie korespondencji służbowej zawierającej informacje niejawne. Przepisy powołanego wyżej zarządzenia dopuszczają obsługiwanie przez kancelarię tajną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej, także dokumentów jawnych. Powyższe ustalenia potwierdził w piśmie z dnia 3 października 2007 r. Dyrektor Zakładu Obsługi Ministerstwa Obrony Narodowej podkreślając, że kancelaria tajna w warunkach pokojowych nie powinna przyjmować, ewidencjonować oraz przesyłać korespondencji prywatnej. W piśmie z dnia 26 października 2007 r. Dyrektor Obsługi Zakładu MON stwierdził zaś, że pracownik kancelarii jawnej nie był i nie jest upoważniony do podpisywania urzędowych dokumentów. Z tego względu organ odmówił wiarygodności zaświadczeniu podpisanemu przez pracownika kancelarii jawnej, które złożono w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a w konsekwencji stwierdził, że odwołanie złożone zostało z uchybieniem terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. P., po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, podniosła, że organ nie uwzględnił całokształtu okoliczności sprawy. Zarzuciła, że Prezes WAM nie odniósł się do znajdującego się na "oryginale potwierdzenia" – zawierającego datę i podpis pracownika Kancelarii Biura Ochrony Informacji Niejawnych – złożenia odwołania w dniu 16 sierpnia 2006 r. oraz do treści wydanego zaświadczenia, wskazując jedynie, że wystawione zostało przez osobę nieuprawnioną. Podała, że przekazanie przez [...] MON i zaewidencjonowanie odwołania w wykazie przesyłek jawnych w dniu 18 sierpnia 2006 r. nie może działać na szkodę skarżącej. Składając bowiem odwołanie w dniu 16 sierpnia 2006 r. nie miała wpływu na termin jego rejestracji i przekazania Wojskowej Poczcie Polowej. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej powołując się na dotychczasowe ustalenia dodatkowo wskazał, że z przywołanego wyżej zarządzenia MON nr 25/MON (§ 15) jednoznacznie wynika, iż przyjmowana i rejestrowana może być tylko korespondencja służbowa, a odwołanie skarżącej jest przesyłką prywatną. Podniósł, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 57 § 5 pkt 4 kpa. Pismo prywatne zostało bowiem złożone bezpośrednio w kancelarii bez pośrednictwa dowództwa jednostki wojskowej. Organ stwierdził, że bezsporne jest, iż odwołanie skarżącej złożone zostało do Biura Ochrony Informacji Niejawnych MON, jednak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie pozwoliło przyjąć, że wpłynęło ono do tego Biura w ustawowym terminie. Udowodnione zostało natomiast, że przesyłka zawierająca odwołanie została ujęta w wykazie przesyłek jawnych z datą 18 sierpnia 2006 r. ze stemplem Wojskowej Poczty Polowej W. [...] z dnia 19 sierpnia 2006 r. W dniu 5 września 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęło pismo skarżącej z załączonym do niego pismem Dyrektora [...] MON z dnia [...] września 2008 r. nr [...] skierowanym do skarżącej. W piśmie tym Dyrektor [...] MON podał, że zgodnie z obowiązującą w [...] MON procedurą, każda sprawa związana z przebiegiem zawodowej służby wojskowej żołnierza zajmującego stanowisko służbowe w [...] MON, mając na względzie konieczność zachowania dowodu i daty jej wpłynięcia lub wyekspediowania, winna zostać złożona w kancelarii obsługującej tę komórkę organizacyjną. W chwili obecnej jest to Kancelaria Jawna nr [...] Zakładu Obsługi MON. Pisma żołnierzy zawodowych wykonujących obowiązki służbowe w [...] MON trafiają do tej kancelarii, a dzień ich złożenia w kancelarii jest traktowany jako dzień ich przedstawienia dowódcy jednostki wojskowej (Dyrektorowi [...] MON). Złożone przez skarżącą w dniu 16 sierpnia 2006 r. w obsługującej wówczas [...] MON filii kancelarii Biura Ochrony Informacji Niejawnych MON pismo należy traktować jako złożone w dowództwie jednostki wojskowej, w której J. P. pełni zawodową służbę wojskową. Na rozprawie w dniu 10 września 2008 r. skarżąca oświadczyła do protokołu, że w sierpniu 2006 r. [...] MON obsługiwany był przez kancelarię Biura Ochrony Informacji Niejawnych, która była podzielona na kancelarię przyjmującą dokumenty o treści jawnej i kancelarię przyjmującą dokumenty niejawne. Były to dwa odrębne pomieszczenia, obsługiwane przez różne osoby. Skarżąca przypuszcza, że obie kancelarie miały taką samą pieczęć. Podała, że w dniu 16 sierpnia 2006 r. udała się do kancelarii jawnej do pani I. P. i złożyła odwołanie datowane na dzień 14 sierpnia 2006 r. Na drugim egzemplarzu odwołania pani I. P. postawiła datownik i podpisała się. Skarżąca podała, że nie adresowała koperty, podejrzewa, że zrobiła to pani I. P. Zaświadczenie, że przesyłkę tę skarżąca złożyła w dniu 16 sierpnia 2006 r. wystawiła pani R. na dwa tygodnie przed terminem pierwszej rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (rozprawa z dnia 16 kwietnia 2007 r.). Stwierdziła, że pani R. obecnie nie pracuje już w kancelarii. Pani P. i pani R. pracowały razem i znały swoje podpisy. Skarżąca przedstawiła pani R. oryginał odwołania i na tej podstawie uzyskała poświadczenie, że odwołanie zostało złożone w tej dacie. Wyjaśniła, że nie mogła takiego potwierdzenia uzyskać od pani P., bowiem przebywała ona wówczas na urlopie. Organ w piśmie z dnia 18 września 2008 r. podniósł, że o ile zakwaterowanie żołnierzy zawodowych jest sprawą o charakterze służbowym, jak stwierdził Dyrektor [...] MON, to kwestie te, jako związane z zawodową służbą wojskową i wykonywaniem obowiązków służbowych powinny znaleźć odzwierciedlenie z zakresie obowiązków służbowych skarżącej. Z tego też względu w ocenie organu o zakwalifikowaniu odwołania skarżącej jako pisma prywatnego czy służbowego powinien decydować fakt, czy zakres obowiązków skarżącej przewiduje np. prowadzenie korespondencji z organami administracji publicznej realizującymi ustawowe uprawnienia żołnierzy zawodowych związane z zakwaterowaniem. Organ podniósł nadto, że art. 57 § 5 pkt 4 kpa wymaga, aby przesyłka złożona została na ręce osoby wchodzącej w skład dowództwa jednostki wojskowej. W niniejszej sprawie pismo prywatne złożone zostało bezpośrednio do kancelarii, czyli komórki organizacyjnej, która nie wchodzi w skład dowództwa jednostki wojskowej. Dyrektor [...] MON w piśmie z dnia [...] września 2008 r. poinformował Sąd, że zawarta na odwołaniu adnotacja pracownika filii Kancelarii Biura Ochrony Informacji Niejawnych MON – data i podpis – jest stałym sposobem potwierdzania przez pracowników Kancelarii Biura Ochrony Informacji Niejawnych MON (obecnie Departamentu Ochrony Informacji Niejawnych MON) przyjęcia wszelkiej korespondencji do wysłania. Skarżąca przy piśmie z dnia 20 listopada 2008 r. nadesłała do Sądu kopię: decyzji nr [...] Dyrektora [...] z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie kancelarii tajnych, tajnych zagranicznych, powielarni i bibliotek wskazującą, która Kancelaria Tajna pełniła obsługę [...] MON oraz kopię decyzji nr [...] Dyrektora [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. w sprawie funkcjonowania kancelarii jawnych. Na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. skarżąca przedłożyła oświadczenie pracownika Kancelarii Biura Ochrony Informacji Niejawnych MON – I. P., w którym wymieniona podaje, że w dniu 16 sierpnia 2006 r. przyjęła pismo dot. [...] z dnia 14 sierpnia 2006 r. adresowane do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, a podpis na kopii pisma w lewym dolnym rogu na dacie 16 sierpnia 2006 r. jest jej podpisem poświadczającym przyjęcie w tym dniu korespondencji do wysłania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ nie podjął bowiem wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa. W konsekwencji nie ocenił też na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa) i nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 kpa. Naruszenie zaś powołanych przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć w niniejszej sprawie istotny wpływ na jej wynik. Na wstępie wskazania wymaga, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organ nie zastosował się do wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 250/07. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej przeprowadzając ponownie postępowanie w tej sprawie nie zwrócił się bowiem o żadne wyjaśnienia do dowódcy jednostki wojskowej, w której skarżąca pełni służbę. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Prezes WAM zwracał się o udzielenie informacji jedynie do Dyrektora [...] MON oraz Dyrektora Zakładu Obsługi MON. W toku każdego postępowania administracyjnego organ obowiązany jest bezwzględnie dążyć do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). Powyższe jest ściśle związane z przestrzeganiem zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 kpa). W rozpatrywanej sprawie organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co uniemożliwiło dokonanie pełnej jego oceny. Nie można uznać za wystarczające – dla oceny zachowania terminu do wniesienia odwołania – ustalenie przez Prezesa WAM, że "pracownik kancelarii jawnej nie był i nie jest upoważniony do podpisywania urzędowych dokumentów". Pismo sporządzone przez Panią R. jest jedynie poświadczeniem pracownika Kancelarii, że skarżąca złożyła odwołanie w Kancelarii Biura Ochrony Informacji Niejawnych MON obsługującej [...]. Pismo to nie jest zaświadczeniem wydanym w trybie działu VII kpa i nie stanowi dokumentu urzędowego potwierdzającego określony fakt. Zaświadczenia wydawane są w ściśle określonym trybie przez organy administracji publicznej. Pismo Pani R., choć nazwane "zaświadczenie", charakteru urzędowego dokumentu nie posiada. Nadto, organ wydając postanowienie oparł się na twierdzeniu, że kancelaria tajna w warunkach pokojowych nie powinna przyjmować, ewidencjonować oraz przesyłać korespondencji prywatnej. Twierdzenie to nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Obowiązkiem organu było bowiem ustalenie, po uzyskaniu wyjaśnień od Dyrektora [...] MON, jako dowódcy jednostki wojskowej, w której skarżąca pełni służbę, w jakim dniu i w jakich okolicznościach skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...]. Ustalić powyższe należało z uwzględnieniem regulacji i procedur obowiązujących w jednostce wojskowej, w której strona pełni służbę. Kwestia dopuszczalności złożenia przez żołnierza odwołania w dowództwie jednostki wojskowej nie powinna być zaś przez organ kwestionowana. Twierdzenia organu o prywatnym charakterze odwołania, jak również o braku możliwości zastosowania w tym przypadku art. 57 § 5 pkt 4 kpa są w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 250/07 co najmniej nieuprawnione. Ponownie rozpoznając sprawę Prezes WAM zwróci się do dowódcy jednostki wojskowej, w której skarżąca pełni służbę, tj. do Dyrektora [...] MON a także do Dyrektora Zakładu Obsługi MON oraz Dyrektora Departamentu Ochrony Informacji Niejawnych MON w celu ustalenia, jaka dokładnie była procedura obiegu korespondencji w [...] MON w sierpniu 2006 r. Wyjaśnić należy, czy w tym okresie [...] MON obsługiwany był wyłącznie przez Kancelarię Tajną określoną w decyzji nr [...] Dyrektora [...] z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie kancelarii tajnych, tajnych zagranicznych, powielarni i bibliotek, czy też istniała jeszcze inna Kancelaria (bądź odrębne pomieszczenie w tej Kancelarii Tajnej), która również zajmowała się obsługą [...], jednakże z wyodrębnieniem przesyłek jawnych. Wyjaśnienia wymaga ponadto, czy "wykaz przesyłek jawnych przekazanych przez [...] MON" opatrzony datą 18 sierpnia 2006 r. (karta 65 akt postępowania administracyjnego) sporządzony został w [...] i przekazany następnie do Kancelarii Tajnej obsługującej ten [...], czy też żołnierze składali przesyłki osobiście w Kancelarii Tajnej. W przypadku, gdy żołnierze składali pisma bezpośrednio w Kancelarii Tajnej ustalić należy, czy przesyłki jawne rejestrowane były w jakichkolwiek urządzeniach ewidencyjnych oraz w jaki sposób potwierdzano fakt ich złożenia. W sytuacji, gdy "wykaz przesyłek jawnych przekazanych przez [...] MON" z 18 sierpnia 2006 r. sporządzony został przez [...] ustalić należy, czy pismo ujęte w tym wykazie złożone zostało przez skarżącą w [...] (np. w sekretariacie) we wskazanym dniu, czy też złożone zostało w tym [...] w innym dniu, a data 18 sierpnia 2006 r. jest jedynie datą przekazania tych przesyłek przez [...] do Kancelarii Tajnej. Ustalić należy również, czy wykaz ten obejmuje pisma złożone jednego dnia, czy też stanowi zestawienie pism z pewnego okresu (np. tygodnia). W przypadku, gdy po uzyskaniu wyjaśnień we wskazanym zakresie nadal istniały będą wątpliwości, co do złożenia przez skarżącą odwołania w dacie wskazanej przez pracownika Kancelarii na drugim jego egzemplarzu, Prezes WAM obowiązany będzie przeprowadzić dowód z zeznań świadka w osobie I. P., która poświadczyła przyjęcie odwołania w dniu 16 sierpnia 2006 r. Dopiero po takim wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego organ dokona jego rozpatrzenia i oceni, czy okoliczność złożenia przez skarżącą odwołania w dowództwie jednostki wojskowej w dniu 16 sierpnia 2006 r. została udowodniona, a następnie uzasadni swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 kpa. Ustaleń w zakresie złożenia odwołania w ustawowym terminie organ dokona z uwzględnieniem art. 57 § 5 pkt 4 kpa, który w niniejszej sprawie znajduje w pełni zastosowanie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 2 uzasadnione jest treścią art. 152 powołanej ustawy.