II SA/Wa 634/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Joanna Kube Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2010 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Państwowej straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. oddala skargę J. R. wniósł skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej (dalej PSP) z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w K. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] wydanego w sprawie bezczynności Komendanta Miejskiego PSP w G. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...][...] Komendant Wojewódzki PSP w K., odpowiadając na zażalenie J. R. dotyczące bezczynności Komendanta Miejskiego PSP w G., stwierdził, że organ ten nie pozostaje w bezczynności. Wnioskiem z dnia 3 listopada 2009 r. J. R. zwrócił się do Komendanta Głównego PSP o stwierdzenie nieważności wskazanego wyżej postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] października 2009 r. Jako podstawę swojego żądania wskazał art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku podał, że postanowienie to w sposób rażący narusza: art. 6-11 k.p.a. przez oczywiste niezastosowanie tych przepisów bądź przez dowolną interpretację tych przepisów, art. 104 § 1 k.p.a. przez dowolne zastosowanie tych przepisów, art. 107 w związku z art. 140 k.p.a. przez zaniechanie obowiązku prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tj. w sposób zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 oraz 11 k.p.a. Ponadto J. R. zarzucił nierozważnie przez organ możliwości zastosowania wszystkich przepisów mogących mieć zastosowanie w sprawie, naruszenie jego praw zawartych w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz rażące naruszenie art. 35 i 36 k.p.a. przez niezałatwienie sprawy w terminie i w formie odpowiadającej prawu i niedopełnienie obowiązku wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Komendant Główny PSP odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] października 2009 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] października 2009 r. nie przysługuje zażalenie. Wyjaśnił, powołując się na art. 126 k.p.a., że art. 156 k.p.a. stosuje się tylko do postanowień, na które przysługuje zażalenie. Stąd też sprawa nie może być weryfikowana w trybie stwierdzenia nieważności. W piśmie z dnia 30 listopada 2009 r. J. R., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i § 2 k.p.a., wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia Komendanta Głównego PSP. W uzasadnieniu wniosku, podobnie jak we wniosku z dnia 3 listopada 2009 r., wskazał, że postanowienie to w sposób rażący narusza: art. 6-11 k.p.a. przez oczywiste niezastosowanie tych przepisów bądź przez dowolną interpretację tych przepisów, art. 104 § 1 k.p.a. przez dowolne zastosowanie tych przepisów, art. 107 w związku z art. 140 k.p.a. przez zaniechanie obowiązku prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tj. w sposób zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 oraz 11 k.p.a. Odnośnie ostatniego z wymienionych zarzutów skarżący wyjaśnił, że naruszenie tych przepisów przejawia się brakiem wyjaśnienia zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, brakiem wyjaśnienia całokształtu okoliczności prawnych sprawy, niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie w sprawie oraz stronniczym prowadzeniem postępowania. Ponadto zarzucił temu postanowieniu dowolną interpretację przepisów prawa i pragmatyki, nietrafność rozstrzygnięcia, przejawiającą się pominięciem w rozważaniach organu okoliczności, które mogłyby doprowadzić do dokonania odmiennych ustaleń faktycznych oraz brakiem uzasadnienia zgodnego z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i art. 11 k.p.a. , a także pozostawieniem poza zasięgiem rozważań istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń i okoliczności. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego PSP z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że Komendant Główny PSP orzekając w sprawie dokonał właściwej analizy i prawidłowo odmówił stronie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] października 2009 r. Podniósł, że w pełni uprawnione jest twierdzenie, iż zaskarżone postanowienie nie zawiera wad, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Zostało ono wydane przez właściwy organ, skierowano je do właściwej strony postępowania, opiera się na istniejącej podstawie prawnej, przy jego wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa, nie zawiera także wad powodujących jego nieważność z mocy przepisów prawa. J. R. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2010 r. rażąco narusza prawo UE i RP oraz jest dowolne i bezprawne. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] stycznia 2010 r. W uzasadnieniu postanowienia podniósł, że J. R. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazał, na czym miałoby polegać rażące naruszenie prawa UE i RP. Ponadto organ stwierdził, że w pełni podtrzymuje rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2010 r., w którym wyjaśniono wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie w sprawie, jak również zastosowano właściwe przepisy. W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. R. wniósł o stwierdzenie nieważności tego postanowienia w całości. Ponadto skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w całości wszystkich orzeczeń poprzedzających zaskarżone postanowienie, a dotyczących tej samej sprawy, w tym stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Głównego PSP z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, które doprowadziło do naruszenia prawa materialnego i które negatywnie wpłynęło na ustalenia faktyczne i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wskazał, że zaskarżone postanowienie narusza w szczególności art. 6-11 k.p.a. przez oczywiste niezastosowanie tych przepisów bądź przez dowolną interpretację tych przepisów postępowania, art. 156 § 1 k.p.a. przez dowolne zastosowanie tego przepisu oraz jego dowolną interpretację, art. 107 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. przez zaniechanie obowiązku prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tj. w sposób zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. Ponadto skarżący wskazał na błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, który mógł mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a który wynika z niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, a w szczególności z niewyczerpującego przeprowadzenia dowodów, oraz dowolnej oceny dowodów, w tym dokonanie oceny dowodów przez ich przeprowadzenie w wyniku rażącego naruszenia istotnych przepisów postępowania administracyjnego. Wskazał też na nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, nierozważenie przez organ możliwości zastosowania wszystkich przepisów mogących mieć zastosowanie w sprawie, niedopełnienie przez organ nadzorczy obowiązku ustosunkowania się do wszystkich podniesionych zarzutów mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Zarzucił także rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię bądź niewłaściwe zastosowanie. Ponadto zarzucił nietrafność rozstrzygnięcia, przejawiającą się pominięciem w rozważaniach okoliczności, które mogłyby doprowadzić do dokonania odmiennych ustaleń faktycznych, a także podniósł, iż ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności nastąpiło na podstawie nieujawnionych dowodów, oraz że występuje tu sprzeczność rozstrzygnięcia sprawy z ustalonymi faktami. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z dnia 25 czerwca 2010 r. skarżący w całości podtrzymał swoją skargę. Ponownie podniósł, że wydane w sprawie postanowienia rażąco naruszają prawo. Wskazał też, iż Komendant Miejski PSP w G., jako właściwy i kompetentny organ, pomimo kilkunastoletniego badania sprawy, nie zakończył postępowania w sprawie jego wniosku z dnia 29 października 2008 r. o wypłatę zaległego uposażenia na przywróconym stanowisku starszego oficera do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga J. R. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Należy w tym miejscu przypomnieć, że powyższe postanowienia wydane zostały w postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym przez organ na wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Głównego PSP z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna (postanowienie) dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie może natomiast rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym). Zgodnie zaś ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa, jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia), można mówić tylko wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka lub postanowienie nie może być zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinien ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności było postanowienie Komendanta Głównego PSP z dnia [...] listopada 2009 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] października 2009 r. Żądanie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego PSP z dnia [...] listopada 2009 r. skarżący oparł na przesłance wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zarzucając, że postanowienie to rażąco narusza art. 6-11, art. 104 § 1, art. 107 oraz art. 140 k.p.a. Podstawą prawną wydania postanowienia, którego stwierdzenia nieważności skarżący domagał się w niniejszej sprawie, był art. 157 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Natomiast zgodnie z art. 126 k.p.a. w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności postanowienia wydaje się postanowienie. W art. 157 § 3 k.p.a. brak jest wprost wymienionych przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a także w doktrynie przyjmuje się, że na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. organ nadzorczy orzeka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Z niedopuszczalnością z przyczyn przedmiotowych mamy do czynienia wówczas, gdy np. przepisy szczególne wyłączają ten tryb postępowania lub gdy żądanie dotyczy innego aktu niż decyzja lub postanowienie. Natomiast niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych występuje w sytuacji, gdy wniesienie żądania przez dany podmiot nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania, gdy np. z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła osoba, która nie jest stroną lub nie ma zdolności do czynności prawnych. Zatem wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. W przypadku zaś ich braku organ winien wydać na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. decyzję lub postanowienie odmawiające wszczęcia takiego postępowania. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] listopada 2009 r. Komendant Główny PSP wyjaśnił, iż odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] października 2009 r., albowiem na postanowienie to nie przysługuje zażalenie, a zgodnie z art. 126 k.p.a., art. 156 k.p.a. stosuje się tylko do postanowień, na które przysługuje zażalenie. Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest więc charakter postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] października 2009 r. oraz ocena, czy na tego typu postanowienie przysługuje zażalenie. We wskazanym wyżej postanowieniu z dnia [...] października 2009 r. [...] Komendant Wojewódzki PSP, odpowiadając na zażalenie skarżącego, stwierdził, że Komendant Miejski PSP w G. nie pozostaje w bezczynności. Wprawdzie organ nie powołał się wprost na żaden z przepisów k.p.a., jednakże z treści tego postanowienia wynika, że zostało ono wydane po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Art. 37 § 2 stanowi natomiast, że organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Kodeks nie określa wyraźnie formy działania organu wyższego stopnia, podejmowanego na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. W doktrynie przyjmuje się jednak, że organ taki podejmuje w tej kwestii rozstrzygnięcie w postaci postanowienia, o jakim mowa w art. 123 § 1 k.p.a. Postanowienie to jest zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego dotyczących poszczególnych kwestii - jak w tym przypadku bezczynności organu - wynikających w toku tego postępowania, lecz nie rozstrzygających o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., I OSK 306/05, niepublikowany). Stosownie bowiem do treści art. 141 k.p.a. zażalenie przysługuje na wydane w toku postępowania postanowienia, jedynie wtedy, gdy Kodeks tak stanowi. Tymczasem brak jest w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego przepisu, który przewidywałby możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 37 k.p.a. Brak możliwości wniesienia zażalenia na tego typu postanowienie przesądza o tym, iż postanowienie takie nie może być wzruszone w trybie stwierdzenia nieważności, uregulowanym w art. 156 - 159 k.p.a. Wskazuje na to wyraźnie treść art. 126 k.p.a., zgodnie z którym jedynie do postanowień, od których przysługuje zażalenie, mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji. Stąd też wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia wydanego w trybie art. 37 k.p.a. jest niedopuszczalny z przyczyn przedmiotowych. Istnieje bowiem przepis szczególny – art. 126 k.p.a., który wyłącza możliwość przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, co do takiego postanowienia. Z uwagi na powyższe, za niezasadny należy uznać zarzut J. R., że postanowienie Komendanta Głównego PSP z dnia [...] listopada 2009 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] października 2009 r., rażąco narusza prawo, w tym wskazane przez skarżącego przepisy postępowania. Rozstrzygnięcie zawarte w przedmiotowym postanowieniu nie pozostaje w sprzeczności z art. 157 § 3 k.p.a., będącym podstawą jego wydania. Nie zawiera także innych wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.