II SA/Wa 635/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.) Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędzia WSA Anna Mierzejewska Protokolant Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym - oddala skargę. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 13 ust. 7 i art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M.M., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...] z dnia [...] listopada 2009 r. odmawiającej wydania wyżej wymienionej decyzji o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym w P. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, co następuje: Przedmiotowy lokal został przydzielony Z. D. na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego WAM [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1999 r. w sprawie zezwolenia na dokonanie zamiany i przydzielenie lokalu mieszkalnego. W dniu [...] Z. D. zmarła. W przedmiotowym lokalu pozostała M. M. - córka zmarłej wraz z rodziną. M. M. w dniu 4 maja 2009 r. wystąpiła do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM [...] z pismem o przyznanie tego lokalu. Organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym i następnie obszernie poinformował zainteresowaną o obowiązujących w tym zakresie uregulowaniach prawnych oraz zwrócił się o udokumentowanie wyjątkowej sytuacji uzasadniającej przyznanie prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym pochodzącym z zasobów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Zainteresowana złożyła zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt stały, zaświadczenie o uzyskiwanych zarobkach i umowę o pracę a później przekazała oświadczenia męża o uzyskiwanych dochodach i oświadczenia o tym, że nie otrzymuje renty ani emerytury, nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, nie pobiera świadczeń z opieki społecznej. Państwo M. złożyli również oświadczenia, że nie posiadają domu jednorodzinnego, lokalu mieszkalnego ani tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego. Organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. odmówił przyznania prawa zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym. W uzasadnieniu decyzji podkreślił, iż ustawowym obowiązkiem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest realizacja uprawnień żołnierzy zawodowych pełniących służbę wojskową. M. M. odwołała się od powyższej decyzji do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, który po rozpatrzeniu odwołania podzielił stanowisko organu I instancji. Z akt sprawy wynika, iż M. M. uzyskuje wynagrodzenie w wysokości 1197,32 zł netto miesięcznie zaś mąż skarżącej w oświadczeniu z dnia 23 czerwca 2009 r. wskazał, iż jego zarobki wynoszą 946 netto i dodatkowo otrzymuje premie uznaniowe. Zainteresowana podkreślała, iż nie posiada prawa do innego lokalu. Zdaniem organu odwoławczego przedstawione przez stronę okoliczności nie mają charakteru wyjątkowego. Za sytuację wyjątkową nie może być uznany brak uprawnienia skarżącej do innego lokalu. Zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych nie oznacza konieczności zakupu własnego mieszkania. Brak własnego lokum czy też środków finansowych lub zdolności kredytowej z powodu niskich dochodów, które umożliwiałyby jego zakup, niewątpliwie stwarza trudną sytuację, ale jest to sytuacja często występująca i sama przez się nie należy do wyjątkowych. Sytuacja taka nie należy do wyjątków, a zatem nie może mieć tu zastosowania art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Oran wskazał, że zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach należy do zadań własnych gminy, zgodnie z ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm). Gminom, w przeciwieństwie do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, ustawodawca przyznał środki na realizację zadań w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób o niskich dochodach. Wobec powyższego, nie jest możliwe potraktowanie sytuacji strony za bardzo rzadką, wyrażającą się czymś szczególnym, niezwykłą lub osobliwą, czyli wyjątkową w rozumieniu ustawy. Podkreślenia wymaga, że instytucja przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na podstawie art. 29 powołanej ustawy, nie jest zamiennikiem przyznania lokalu z zasobów komunalnych dla osób, które nie posiadają prawa do lokalu. M. M. zaskarżyła powyższą decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. W skardze podnosiła, iż naruszono prawo przy zamianie lokali. Organ nie powinien zezwolić na taką zamianę. Wskazywała na nieekwiwalentność świadczeń wzajemnych zamieniających się, to jest jej matki posiadającej tytuł od lokalu mieszkalnego spółdzielczego i żołnierza zawodowego posiadającej jedynie prawo do lokalu mieszkalnego w WAM, w aspekcie możliwości późniejszych przekształceń własnościowych lokali. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik skarżącej podniósł, iż matka skarżącej uzyskała tytuł prawny przedmiotowego lokalu najmu i skarżąca po śmierci swojej matki wstąpiła w ten stosunek prawny dlatego też organ powinien przyznać jej prawo do przedmiotowego lokalu ale nie w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Jednakże w konkluzji pełnomocnik podtrzymywał żądania skargi. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wnosił o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Strona skarżąca wnosiła o uchylenie niniejszej decyzji i mimo, iż na rozprawie oświadczyła, iż do załatwienia tej sprawy nie jest właściwy tryb przewidziany w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie cofnęła jednak wniosku w tym przedmiocie a nadto wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W taki sposób sformułowana skarga wymaga od sądu administracyjnego dokonania formalnoprawnej kontroli zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do tego aspektu skargi wskazać należy, że celem przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych. Zasób mieszkaniowy stanowiący mienie Skarbu Państwa, a pozostający w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej przeznaczony jest, co do zasady, na potrzeby żołnierzy zawodowych. Od powyższej zasady ustawodawca przewiduje wyjątek, który reguluje art. 29 przywołanej ustawy. Przepis ten w brzemieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy przez organ stanowił, że w sytuacji wyjątkowej, dyrektor oddziału regionalnego WAM, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Ustawodawca nie sprecyzował jakie przypadki należy uznać za wyjątkowe, a zatem pozostawił tę kwestię do decyzji organowi rozstrzygającemu sprawę. W związku z tym, dyrektor oddziału regionalnego WAM uprawniony jest do zbadania czy przedstawiona przez wnioskodawcę sytuacja wyczerpuje przesłanki wynikające z brzmienia art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Interpretując znaczenie pojęcia sytuacji wyjątkowej trzeba odnieść się do definicji zawartej w "Słowniku Języka Polskiego" PWN. Zgodnie ze słownikiem, na wyjątkowość sytuacji składa się - bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe - położenie w jakim się ktoś znajduje. Ciężar udowodnienia i wykazania okoliczności wyjątkowych spoczywa na osobie ubiegającej się o wydanie decyzji. Zgodnie zaś z poglądem prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny - wyrok z dnia 10 października 2008 r. o sygn. akt I OSK 1519/07, "sytuacji wyjątkowej" należy upatrywać w takich stanach i zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od ogólnie akceptowanej normy. Chodzi tu o takie okoliczności jak, np.: ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa. Takie zdarzenia w rozpatrywanej sprawie nie występują. Należy podkreślić, iż główną okolicznością na jaką powołuje się we wniosku skarżąca to fakt długoletniego zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym i brak możliwości rozwiązania we własnym zakresie problemu mieszkaniowego. Organ trafnie argumentuje brak po stronie wnioskodawcy "wyjątkowości", która mogła by uzasadniać zastosowanie wobec niej dobrodziejstwa przewidzianego w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Argumentacja ta jest w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wystarczająca i przekonywująca, zwłaszcza gdy zważy się na okoliczność braku lokali mieszkalnych dla żołnierzy zawodowych oraz gdy zważy się okoliczność – nie podniesioną przez organ, ale udokumentowana w materiale dowodowym sprawy - zadłużenia przedmiotowego lokalu (na dzień 31 sierpnia 2009 r. w wysokości ponad 16.000,00 zł.). Decyzja podejmowana przez organ w trybie przepisu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP ma charakter decyzji uznaniowej. Zakres uznania administracyjnego nie jest sferą dowolności działania organu. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (porównaj wyrok NSA z dnia 2 lutego 1996 roku, sygn. akt II SA 2875/95). Zatem organ WAM rozpatrując wniosek strony - złożony w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP zobowiązany jest odnieść się do podanych przez stronę okoliczności indywidualnych, na których opiera ona swoje przekonanie uzasadniające, że znajduje się w sytuacji wyjątkowej i wywodzi dla siebie określone skutki prawne (wydanie decyzji). Nadmienić należy przy tym, że użyte w przepisie art. 29 ww. ustawy sformułowanie "dyrektor może wydać decyzję" daje jedynie możliwość przyznania zainteresowanemu prawa zamieszkiwania, nie nakłada na organ obowiązku przyznania takiego prawa. Istotne jest również, iż podstawowym obowiązkiem WAM jest przede wszystkim realizacja uprawnień żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową stałą. A na taki właśnie interes powołuje się już organ I instancji w swojej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes WAM wyraźnie podkreślił, iż działalność wojskowej administracji mieszkaniowej nie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych ogółu obywateli, odsyłając w tym zakresie skarżącą do uregulowań zawartych w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego i wskazując na obowiązki spoczywające w tym zakresie na gminy. Drugim aspektem sprawy jest ocena roszczenia skarżącej w zakresie stosunków cywilnoprawnych. Pełnomocnik skarżącej wskazuje na cywilistyczne aspekty sprawy – wstąpienie przez skarżącą w stosunek najmu po śmierci swojej matki. Abstrahując już od możliwości wykazania istnienia po stronie Z.D. i Wojskowej Administracji Mieszkaniowej umowy najmu przedmiotowego lokalu, podkreślić należy, iż rozstrzygnięcie takiego sporu – wstąpienie w stosunek najmu - należy do jurysdykcji sądów powszechnych a nie organów administracji i co za tym idzie sądów administracyjnych. Zatem ten aspekt skargi, jak i całego sporu wymyka się spod jurysdykcji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest wykorzystywanie instytucji przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym (art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP) jako zamiennika przyznania lokalu z zasobów komunalnych gmin dla osób, które nie posiadają prawa do lokalu mieszkalnego. Wojskowe organy mieszkaniowe nie mają ani środków ekonomicznych ani uprawnień do załatwienia takich spraw. Z tych wszystkich wyżej wskazanych przyczyn skarga nie jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy obu instancji przy podejmowaniu powyższych decyzji i dlatego, na mocy art. 151 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.