II SA/Wa 637/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska, Sędziowie WSA Joanna Kube, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do dodatku za rozłąkę oddala skargę. Na podstawie decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. S. W., pełniący dotychczas służbę wojskową na stanowisku starszego specjalisty w Dowództwie Sił Powietrznych, został wyznaczony na stanowisko służbowe Dowódcy Ośrodka w [...] Ośrodku Radioelektronicznym w G., które objął w dniu [...] sierpnia 2007r. W związku z przeniesieniem służbowym oficer przesiedlił się w dniu [...] sierpnia 2007 r. (bez członków rodziny) do miejscowości S., gdzie zameldował się na pobyt czasowy od dnia [...] sierpnia 2007 r. do [...] sierpnia 2010 r., a następnie wnioskiem z dnia [...] grudnia 2007 r. wystąpił do Dowódcy Sił Powietrznych o przyznanie prawa do dodatku za rozłąkę. Dowódca Sił Powietrznych decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., wydaną w oparciu o przepisy art. 86 ust. 1 i art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 6 i § 7a ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienie i podróże służbowe (Dz. U. Nr 140, poz. 1487 ze zm.), odmówił S. W. przyznania wnioskowanego dodatku. Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2008 r., po rozpatrzeniu odwołania oficera od tej decyzji, utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu podał, opierając się na rozkładzie jazdy PKS umieszczonym na stronach internetowych, że z miejsca zamieszkania rodziny oficera (m. W.) do miejsca pełnienia służby wojskowej (m. G.) oraz do miejsca zamieszkania (m. S.), istnieje możliwość codziennych dojazdów publicznymi środkami transportu. Ustalił także, iż czas dojazdu z przystanku najbliższego miejsca zamieszkania rodziny zainteresowanego do przystanku najbliższego miejsca pełnienia służby wraz z przesiadkami w godzinach porannych i popołudniowych nie przekracza w obie strony dwóch godzin, zaś czas przejazdu z m. G. do m. S. wynosi nie więcej niż 10 minut. W konkluzji organ uznał, że m. G., do której S. W. został przeniesiony służbowo, jest miejscowością, do której istnieje dogodne połączenie komunikacyjne zdefiniowane w § 2 pkt 7 cyt. rozporządzenia. Fakt przesiedlenia się żołnierza do m. S. jedynie wydłuża czas przejazdu o ok. 10 minut, łącznie z przesiadką. Wobec tego możliwy jest codzienny dojazd publicznymi środkami transportu, a zatem na podstawie § 7a ust. 1 cyt. rozporządzenia dodatek za rozłąkę nie przysługuje. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. W. zarzucił organowi, że nie wszystkie powołane przez niego kursy autobusów PKS gwarantują codzienny dojazd do miejsca pełnienia służby, a nadto, iż nie wziął pod uwagę faktu, że jednostka wojskowa, w której pełni służbę znajduje się w m. O. Zatem obliczenia czasu dojazdów winny być dokonane na podstawie rozkładu jazdy z m. W. do m. O. i z powrotem. Dodatkowo podniósł, że najbliższy od jednostki wojskowej przystanek znajduje się w m. W. K., od którego pieszo idzie się ok. 10 minut. Biorąc te okoliczności pod uwagę skarżący wskazał, że minimalny czas dojazdu z W. do O., jak również z O. do W. wynosi 123 minuty, czyli ponad dwie godziny. Ponadto obliczenia powinny uwzględniać nie przystanek W. – O., lecz W. Z., co wydłuża czas dojazdu o 10 minut. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2008 r. stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o uwzględnienie szeregu wniosków będących następstwem zapoznania się z odpowiedzią na skargę, a także zaistniałych po wniesieniu skargi. W szczególności wskazał, że w odpowiedzi na skargę nie jest dopuszczalne dokonywanie brakujących ustaleń faktycznych, natomiast organ odwoławczy winien odnosić się przy orzekaniu do podniesionych w odwołaniu zarzutów i rozstrzygnąć sprawę ponownie w myśl przepisów art. 136 i 138 kpa. Organ odwoławczy dopuścił się również naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Skarżący zwrócił ponadto uwagę na wyrok WSA w Olsztynie dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 111/08, w którym zgodnie z art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Sąd badał zgodność aktu rangi państwowej z ustawą i stwierdzając taką niezgodność, odmówił jego zastosowania w konkretnej sprawie. Dotyczyło to art. 86 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe. Sąd stwierdził nie tylko niezgodność przepisu rozporządzenia z ustawą, lecz również wskazał na fakt, że wykracza on poza delegację ustawową przyznaną Ministrowi Obrony Narodowej. W ocenie skarżącego analogiczna sytuacja ma miejsce w jego sprawie. W odpowiedzi na skargę Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Dodatkowo organ podał, że z m. G. do m. O./W. K., czyli miejsca stacjonowania jednostki wojskowej, w której skarżący pełni służbę, jest zorganizowana komunikacja wojskowa autobusami tej jednostki w ilości 2 kursów rano i 2 kursów po południu. Ponadto wskazał, że w linii prostej odległość od granic administracyjnych m. st. Warszawa do m. W. K. nie jest większa niż 30 km. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosowanie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga oceniana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), żołnierzowi zawodowemu przeniesionemu do pełnienia zawodowej służby wojskowej w innej miejscowości albo skierowanemu do wykonywania zadań służbowych poza stałym miejscem pełnienia służby lub miejscem zamieszkania przysługują należności za przeniesienia i podróże służbowe. Jednocześnie w ust. 2 w/w art. 86 ustawodawca zawarł delegację ustawową dla Ministra Obrony Narodowej, w której, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi on w drodze rozporządzenia, wysokość oraz tryb przyznawania należności za przeniesienia i podróże służbowe, z uwzględnieniem sposobu obliczania czasu podróży służbowej oraz rodzaju należności i sposobu ustalenia ich wysokości oraz terminów i trybu wypłaty tych należności. Wykonując powyższe upoważnienie Minister Obrony Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienie i podróże służbowe (Dz. U. Nr 140, poz. 1487 ze zm.), w którym w § 3 ust. 1 pkt 6 określił, iż z tytułu przeniesienia służbowego żołnierzowi przysługuje dodatek za rozłąkę. Natomiast w § 3 ust. 3 powołanego rozporządzenia wskazał, że żołnierzowi przeniesionemu do miejscowości, do której jest możliwy codzienny dojazd publicznymi środkami transportu, przysługuje jedynie zwrot kosztów przejazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem, w wysokości udokumentowanej imiennym biletem miesięcznym na przejazd środkiem publicznego transportu kolejowego lub autobusowego. Równocześnie przepis § 7a ust. 1 cyt. rozporządzenia stanowi, że dodatek za rozłąkę przysługuje żołnierzowi posiadającemu członków rodziny, o których mowa w § 3 ust. 2 (małżonek oraz pozostające na utrzymaniu żołnierza dzieci własne, dzieci jego małżonka, dzieci przysposobione i przyjęte na wychowanie, w tym w ramach rodzin zastępczych, albo inne dzieci, których opiekunem prawnym został ustanowiony żołnierz lub jego małżonek: 1) do ukończenia 18 lat życia lub do ukończenia 25 lat życia, jeżeli kształcą się lub studiują; 2) które stały się całkowicie niezdolne do pracy lub niezdolne do samodzielnej egzystencji przed osiągnięciem wieku określonego w pkt 1), w przypadku gdy nie przesiedlili się oni wraz z nim do nowego miejsca pełnienia służby i zamieszkują w miejscowości, do której nie jest możliwy codzienny dojazd publicznymi środkami transportu. Przywołane rozporządzenie określa również przypadki, kiedy dodatek za rozłąkę nie przysługuje, w szczególności zgodnie z jego § 7a ust. 3 pkt 3 lit. "a", za czas skierowania do wykonywania zadań służbowych w miejscowości, z której istnieje dogodne połączenie komunikacyjne - jeżeli charakter wykonywanych zadań umożliwia żołnierzowi codzienny powrót do tej miejscowości. Wskazane powyżej przepisy cyt. rozporządzenia wyraźnie rozróżniają sytuacje przeniesienia służbowego do innej miejscowości i skierowania do wykonywania zadań służbowych w innej miejscowości, czego skarżący zdaje się nie dostrzegać. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest bowiem, że S. W. decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. został wyznaczony na stanowisko służbowe Dowódcy Ośrodka w [...] Ośrodku Radioelektronicznym w G., a obowiązki na tym stanowisku objął w dniu [...] sierpnia 2007 r., zgodnie z rozkazem Dowódcy Sił Powietrznych nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Zachodzi zatem sytuacja przeniesienia do pełnienia zawodowej służby wojskowej w innej miejscowości, a nie skierowania do wykonywania zadań służbowych poza stałym miejscem pełnienia służby lub miejscem zamieszkania, które to odrębne sytuacje przewiduje wspomniany już przepis art. 86 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W tym stanie rzeczy całkowicie chybiona jest argumentacja skarżącego, by czas dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejsca zamieszkania i z powrotem, oceniać przez pryzmat pojęcia dogodnego połączenia komunikacyjnego określonego w przepisie § 2 pkt 7 powołanego rozporządzenia. Zasadnicze znaczenie dla badania prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia ma kwestia, czy w niniejszej sprawie z miejsca zamieszkania rodziny skarżącego do miejsca pełnienia przez niego służby, jest możliwy codzienny dojazd publicznymi środkami transportu. Powyższe określenie ma wyraźnie ocenny charakter i wymaga przyjęcia pewnych obiektywnych kryteriów wyznaczających granice tej oceny. Wydaje się, iż kryteriami tymi będą przede wszystkim czas dojazdów, ich uciążliwość oraz odległość pomiędzy miejscem zamieszkania a miejscem pełnienia służby. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie zarówno czas dojazdów wynoszący ok. 1 godz. w jedną stronę, odległość pomiędzy miejscem pełnienia służby a miejscem zamieszkania (nie wiele ponad 40 km), jak również uciążliwość dojazdów (1 przesiadka), nie dają podstaw do uznania, by nie był możliwy codzienny dojazd skarżącego z miejsca zamieszkania rodziny do miejsca pełnienia służby. Zatem zasadnie przyjęły organy orzekające w sprawie, iż skarżący nie spełnia wszystkich wymogów określonych w przepisie § 7a ust. 1 cyt. rozporządzenia, koniecznych do przyznania prawa do dodatku za rozłąkę. Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu prowadzonym przez Dowódcę Sił Powietrznych oraz w wydanym przez niego rozstrzygnięciu uchybień, które powodowałyby konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. Nieuprawnione są bowiem zarzuty skarżącego naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy, wbrew zarzutom skarżącego, rozpoznał sprawę ponownie zgodnie z treścią art. 136 i 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy (art. 77 § 1kpa), który ocenił stosownie do treści art. 80 kpa, zaś swoje rozstrzygnięcie uzasadnił zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Nie znajduje również uzasadnienia w tym kontekście zarzut naruszenia art. 7 kpa. Odnosząc się natomiast do argumentacji skarżącego opartej na przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 111/08 należy stwierdzić, iż nie jest ona uprawniona. Wskazany wyrok dotyczy bowiem przepisu § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe, który w rozpatrywanej sprawie nie miał zastosowania. Również niezasadnie skarżący podniósł zarzut przekroczenia przez Ministra Oborny Narodowej delegacji ustawowej zawartej w art. 86 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Upoważnienie zawarte w tym przepisie legitymowało Ministra do określenia m.in. trybu przyznawania należności za przeniesienia i podróże służbowe. Pod pojęciem "trybu przyznawania należności" należy rozumieć w szczególności wyznaczenie kryteriów ich przyznawania, skoro nie zostały ustanowione w ustawie. Odnosząc się natomiast do zarzutu dokonywania przez organ nowych ustaleń w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że Sąd bada prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia, zaś odpowiedź na skargę rozstrzygnięciem nie jest. Ponadto należy zauważyć, że przepisy prawa nie określają elementów, jakie powinna zawierać odpowiedź na skargę. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 siepania 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.