II SA/Wa 637/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Adam Lipiński, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby - oddala skargę - Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1404 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania A. P. od decyzji Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] o zwolnieniu ze służby, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Szef Służby Celnej przytoczył za organem pierwszej instancji ustalony stan faktyczny i prawny sprawy oraz argumenty uzasadniające podjętą decyzję o zwolnieniu A. P. ze służby w Służbie Celnej z dniem doręczenia decyzji, tj. z dniem [...] grudnia 2014 r. Organ odwoławczy podał, że ustawa o Służbie Celnej wymienia obligatoryjne (art. 104) i fakultatywne (art. 105) przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Stosownie do art. 105 pkt 10 ustawy, funkcjonariusza można zwolnić ze służby jeżeli upłynęło 12 miesięcy okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą jego zawieszenia. Funkcjonariusz decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r. został zawieszony na okres trzech miesięcy w czynnościach służbowych w związku z wszczęciem postępowania karnego o przestępstwo popełnione z art. 228 § 3 kk w zw. z art. 12 kk. Okres zawieszenia został przedłużony decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko skarżącemu postępowania karnego. Z pisma Prokuratury Okręgowej w O. Wydział [...] z dnia [...] października 2014 r. wynika, że postępowanie przygotowawcze o numerze [...] przeciwko funkcjonariuszowi nie zostało jeszcze zakończone. Z powyższego wynika, że nie ustała przyczyna zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych. Organ wskazał, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych regulacja zawarta w art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej do uznania organu celnego pozostawia decyzję o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, który od ponad roku czasu nie pełni służby z powodu zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych w związku z prowadzonym wobec niego postępowaniem karnym. Celem omawianego przepisu jest umożliwienie organowi celnemu zwolnienie ze służby funkcjonariusza, wobec którego nie zostało zakończone postępowanie karne, pomimo że od czasu zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych minęło ponad 12 miesięcy. Jest to samodzielna fakultatywna podstawa zwolnienia funkcjonariusza ze Służby Celnej (m.in. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 979/12). Organ podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania są wyłącznie okoliczności związane ze zwolnieniem ze służby, a wszelkie inne okoliczności dotyczące przebiegu postępowania karnego nie mogą być przedmiotem badania w tym postępowaniu, bowiem do oceny winy odnośnie zarzucanego skarżącemu czynu zabronionego właściwy jest sąd karny, a nie dyrektor izby celnej jako organ administracyjny. Organ odwoławczy wskazał, iż wbrew twierdzeniom funkcjonariusza organy rozważyły zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony, jednakże mając na uwadze konieczność zapewnienia realizacji zadań w podległej jednostce, podjęły decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby. Regulacja zawarta w art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) oznacza, że funkcjonariuszom zawieszonym w pełnieniu obowiązków służbowych ustawodawca przyznał pewną ochronę przed zwolnieniem ze służby, jednocześnie ustalając, że takie gwarancje mają jednak tylko charakter czasowy i rozciągają się maksymalnie na okres 12 miesięcy takiego zawieszenia. Tylko przed końcem tego okresu niedopuszczalne jest zwolnienie zawieszonego funkcjonariusza ze służby. Po upływie tego okresu właściwy organ może już rozwiązać stosunek służbowy, z tym że zobowiązany jest ustalić, czy wystąpiły wszystkie okoliczności składające się na ustawowe przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby. W przypadku gdy stroną postępowania jest funkcjonariusz celny, należy mieć na uwadze specyfikę jego statusu prawnego. Funkcjonariusz celny, pełni służbę na podstawie stosunku służbowego i z mocy przepisów ustawy o Służbie Celnej jest poddany licznym ograniczeniom, w tym również w zakresie korzystania z praw chronionych konstytucyjnie. Wobec zaistnienia przesłanek z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, w ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie zawiera cech dowolności tzn. mieści się w granicach uznania administracyjnego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił zaskarżonej decyzji: 1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] grudnia 2014 r. zwalniającej skarżącego ze służby, podczas gdy decyzja ta została wydana w sposób dowolny, z przekroczeniem granic uznania administracyjnego oraz z pominięciem faktu, iż w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] grudnia 2013 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, b) art. 103 § 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. i nieuwzględnienie wieloletniej, wzorowej służby A. P. pomówionego o przyjęcie korzyści majątkowej, który z powodu długotrwałego postępowania karnego nie może oczyścić się ze stawianego mu zarzutu oraz przyjęcie, że nie zachodzi szczególny przypadek uzasadniający przedłużenie zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 8 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 5 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 2, art. 9, art. 32 ust. 1 i art. 42 ust. 3 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy niezgodnego z zasadami demokratycznego państwa prawnego zwolnienia A. P. ze służby ze względu na toczący się proces karny; do prawomocnego zakończenia postępowania karnego powinien być uznawany za niewinnego, b) art. 138 § 1 ust. 2 poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] grudnia 2014 r. zwalniającej ze służby w Izbie Celnej w O., pomimo naruszenia przez organ I instancji następujących przepisów prawa: – art. 7 k.p.a. poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności, wyrażający się w fakcie, iż organ nie realizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela, podczas gdy na podstawie przepisów prawa materialnego taki miał obowiązek, – art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w zakresie słusznego interesu A. P., przemawiającego za pozostawieniem go w zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych i nie zwalnianiu ze Służby Celnej, ograniczenie się organu do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, 2. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 z późn. zm.), zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Niewątpliwie decyzja wydawana na tej podstawie ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie. Granice uznaniowości wyznaczają bowiem z jednej strony przesłanki zwolnienia zawarte w art. 105 pkt 10 powołanej ustawy, z drugiej zaś przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), ustanawiające reguły prowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego. Tak więc organy Służby Celnej, podejmując decyzję administracyjną o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, są w szczególności zobowiązane do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winny też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Muszą wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej wynika, że zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby jest możliwe w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. W przepisie tym określono dwie przesłanki, jakie muszą zaistnieć łącznie, aby organ mógł wydać decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Pierwsza z przesłanek to upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, druga natomiast to nieustąpienie przyczyn, które stanowiły podstawę zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że powyższe przesłanki zaistniały, co oznacza, że należało rozważyć, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Należy stwierdzić, iż ocena, czy przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) stwierdzono, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli". Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w niepublikowanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1800/06, że przy rozstrzyganiu sprawy decyzją o charakterze uznaniowym, za udzieleniem ochrony interesowi społecznemu muszą przemawiać istotne przesłanki wykluczające przyznanie tej ochrony stronie postępowania. Oceniając w tych kategoriach decyzje organów należy wziąć pod uwagę przede wszystkim treść i charakter stosunku służbowego, którego dotyczyła zaskarżona decyzja oraz wynikające z niego prawa i obowiązki. Od osoby, która może pełnić służbę w Służbie Celnej, stosownie do art. 76 ustawy o Służbie Celnej wymagane jest, aby legitymowała się nieposzlakowaną opinią. Szczególny charakter stosunku służbowego ma istotne znaczenie przy ocenie zasadności podjęcia uznaniowej decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, wobec którego podjęto obligatoryjną decyzję o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych w związku z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem karnym. Interes społeczny, pojmowany jako troska o dobro wspólne, wymaga zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych na Służbę Celną. Natomiast sytuacja, kiedy funkcjonariusz jest zawieszony w wykonywaniu obowiązków służbowych i nie może ich wykonywać, powoduje dezorganizację służby oraz konieczność wykonywania przypisanych mu zadań przez innych funkcjonariuszy jako czynności dodatkowych. Sąd podziela w tym zakresie argumentację przedstawioną przez organ. Istotna jest przy tym okoliczność, iż w przypadku zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych następuje swoista "blokada etatu", gdyż przepisy dotyczące Służby Celnej nie przewidują możliwości zatrudnienia na miejsce funkcjonariusza zawieszonego w pełnieniu obowiązków służbowych innej osoby. Ważąc interes społeczny oraz słuszny interes funkcjonariusza, należy mieć w niniejszej sprawie na uwadze także charakter przestępstwa, o które został on oskarżony, pozostającego w związku z pełnioną służbą, a polegającego na przyjmowaniu korzyści majątkowych. Jest to przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego i popełnione z winy umyślnej, zaś ustawodawca w takim przypadku przewidział obligatoryjne zawieszenie funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy. Intencją ustawodawcy było zatem odsunięcie funkcjonariusza celnego od wykonywania obowiązków służbowych w tym okresie. Zatem taka możliwość istnieje również w sytuacji przedłużenia okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, do czasu zakończenia postępowania karnego. Podkreślić należy, że okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie jest okresem gwarancyjnym, w którym funkcjonariusz objęty jest ochroną przed zwolnieniem ze służby, aż do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, w związku z którą podjęto decyzję o zawieszeniu w czynnościach służbowych. Zarówno poprzednio obowiązujące przepisy ustawy o Służbie Celnej, a więc przepisy obowiązujące w chwili przedłużenia skarżącemu okresu zawieszenia w wykonywaniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, jak i przepisy obecnie obowiązujące, przyznają właściwemu organowi prawo do wydania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, nawet wówczas, gdy nie zostało zakończone postępowanie karne, będące podstawą do podjęcia decyzji o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych. W związku z powyższym, fakt istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o przedłużeniu funkcjonariuszowi zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego wydanej na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej nie stanowi przeszkody do zastosowania art. 105 pkt 10 powołanej ustawy, o ile spełnione zostaną przesłanki określone w tym przepisie. Obszerne uzasadnienia tak zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji Dyrektora Izby Celnej spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., co jest szczególnie istotne w przypadku decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego. W uzasadnieniach organy wskazały fakty, które uznały za udowodnione oraz dowody, na których się oparły, którym zaś odmówiły mocy dowodowej. Z powyższych względów skarga nie mogła zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, należy stwierdzić, że są one niezasadne. Wbrew twierdzeniu skarżącego organ nie naruszył norm konstytucyjnych, bowiem działał zgodnie z obowiązującymi przepisami procesowymi i materialnymi. Przedmiotem niniejszej sprawy było rozwiązanie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celnej w oparciu o przepis ustawy pragmatycznej, który w żadnym stopniu nie nawiązuje do winy funkcjonariusza jako przesłanki zwolnienia ze służby. Stąd zasada domniemania niewinności pozostawała poza zakresem ocen przyjętych przez organy orzekające w sprawie zwolnienia, a tym samym poza zakresem sądowej kontroli wydanych w tej sprawie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 327/11). Zarzut dotyczący braku uwzględnienia wzorowej służby skarżącego jest niezasadny, bowiem przepis art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej nie zawiera przesłanki oceny przebiegu dotychczasowej służby funkcjonariusza i nie ogranicza w sposób wyraźny możliwości jego stosowania w stosunku do funkcjonariuszy wykazujących się nienagannym wykonywaniem służby. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.