II SA/Wa 64/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Ewa Radziszewska – Krupa (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z [...] czerwca 2020r. sygn. akt [...] uchylił, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., wydaną wobec S. J. (zwany dalej "Skarżącym") decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: "Ministrem") z [...] lipca 2019r. nr [...], odmawiającą wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019r., poz. 288 ze zm., zwanej dalej "u.z.e.f."). W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., że podziela zapatrywanie Skarżącego, że Minister nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a u.z.e.f., a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Sąd powołał się też na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19 (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą". Zdaniem WSA w Warszawie organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy, kwestii "krótkotrwałości służby na rzecz państwa totalitarnego" w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że krótkotrwałość utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością jest przeciwieństwem długotrwałości. Sąd nie kwestionuje przy tym oceny długości czasu służby dokonanej przez organ w aspekcie kryterium, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f. Samo jednak przyjęcie przez organ, że w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej, jak wynika z orzecznictwa NSA. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji brak. WSA w Warszawie przytoczył pogląd NSA zawarty w uzasadnieniu wyroku z 21 maja 2020r. sygn. akt I OSK 1669/19 (dostępny w CBOSA). NSA podkreślił, iż: "(...)brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu." WSA w Warszawie wskazał ponadto, że nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia charakteru służby Skarżącego pełnionej na rzecz totalitarnego Państwa. Minister odstąpił od oceny tego, czy Skarżący od [...] września 1984r. do [...] stycznia 1990r. realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. Skarżący podkreśla, że we wskazanym okresie pełnił służbę w SB [...] w [...] na stanowisku milicjant [...]. Stosownie zaś do "Instrukcji Przewodniczącego Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej" z [...] czerwca 1990r. postępowaniem kwalifikacyjnym nie były objęte osoby zatrudnione w jednostkach SB na stanowisku milicjant.[...]. NSA wyjaśnił w ww. wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, że unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Zdaniem WSA w Warszawie ww. okoliczność należało ocenić, czego Minister nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku. Zdaniem WSA w Warszawie nie było też jasne stanowisko Ministra, co do oceny rzetelności służby Skarżącego, w szczególności wobec faktów przez niego przytoczonych. Organ przedstawiając stan faktyczny sprawy, wskazał, że z informacji udzielonych przez Komendę Główną Policji (zwana dalej "KGP") wynika, że Skarżący po 12 września 1989r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Skarżącego w 2011r. odznaczono Złotym Medalem za Długoletnią Służbę i nie odnotowano żadnych kar dyscyplinarnych Mu wymierzonych, ani dokumentów potwierdzających Jego udział w zdarzeniach z narażeniem życia lub zdrowia. Sąd wyjaśnił przy tym, że narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności (zwrot: "w szczególności"). Podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, niż tylko wykonywanie obowiązków służbowych z narażeniem zdrowia i życia. Zdaniem WSA w Warszawie, Minister w konsekwencji uznania, że Skarżący nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f., w zasadzie pominął kwestię dotyczącą przebiegu służby Skarżącego po 31 lipca 1990r., choć podał, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi, gdy funkcjonariusz (poza spełnieniem przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie zbadał i nie ocenił jednak wyczerpująco osiągnięć Skarżącego w służbie, mimo że Skarżący podnosił szereg okoliczności dotyczących tej służby. Wskazał też, że w ocenie NSA wyrażonej w powołanym wyroku o sygn. akt [...], zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia. Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja – może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. WSA w związku z tym przyjął, że Minister pominął te istotne kwestie, a ustawodawca nie bez przyczyny posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a u.z.e.f. wobec funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. WSA w Warszawie wyraźnie wskazał, że Minister, ponownie rozpatrując sprawę, dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa Skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 u.z.e.f. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby Skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać tej oceny w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby Skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony. 2. Minister w decyzji z [...] grudnia 2020r. nr [...], wydanej w związku z ww. prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie, ponownie odmówił wyłączenia stosowania wobec Skarżącego art. 15c, art. 22a, art. 24a u.z.e.f., w podstawie prawnej powołując art. 8a u.z.e.f. W uzasadnieniu ww. decyzji Minister wskazał, że Skarżący wnioskiem z [...] sierpnia 2017r. (data wpływu do organu [...] sierpnia 2017r.), wystąpił do Ministra o zastosowanie wobec niego art. 8a u.z.e.f. W uzasadnieniu opisał przebieg służby, wskazując m.in., że w Służbie Bezpieczeństwa (zwana dalej: "SB") zajmował stanowisko [...], stąd też nie wykonywał żadnych czynności, które można by zakwalifikować do represyjnych. Skarżący nie zgodził się z informacją o przebiegu służby wydaną przez Instytutu Pamięci Narodowej (zwany dalej "IPN"), w której zalicza się część Jego służby za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa. Skarżący powołał się na rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych w Policji, czego potwierdzeniem jest fakt, iż wielokrotnie był nagradzany oraz wyróżniany. Minister wskazał, że Skarżącego zwolniono ze służby z Komendy Powiatowej Policji w [...] [...] stycznia 2012r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c u.z.e.f. Z pisma IPN z [...] marca 2017r. - informacja o przebiegu służby - wynika, że pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f. od [...] września 1984r. do [...] stycznia 1990r., zaś z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN pismem z [...] sierpnia 2020r. wynika, że w okresie tym Skarżący pełnił służbę w SB Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] na stanowisku milicjant [...]. Całkowity okres służby wynosi [...] lat i [...] dni, z czego okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi [...] lat, [...] miesiące i [...] dni. Do wysługi emerytalnej zaliczony również okres pełnienia służby w ramach zasadniczej służby wojskowej, który trwał 2 lata. W piśmie Komendy Głównej Policji z [...] marca 2018r., zawierającym informację o przebiegu służby, wskazano, że z dokumentów wynika, że Skarżący po 12 września 1989r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Wskazują na to informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Skarżącego ponadto w 2011r. odznaczono Złotym Medalem za Długoletnią Służbę. W materiałach nie odnaleziono informacji o wymierzonych stronie karach dyscyplinarnych. Brak jest również dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia. Minister podkreślił, że na podstawie art. 8a u.z.e.f., w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego. Po przedstawieniu teoretycznych rozważań związanych z wykładnią ww. przepisu, Minister wskazał, że Skarżący nie spełnił przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f., gdyż całkowity okres pełnionej przez Skarżącego służby wynosił [...] lat i [...] dni, a służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa to [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni, co stanowi ok. 19% ogółu służby. Tym samym ponad pięcioletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego, zarówno według kryterium obiektywnego - upływu czasu, jak i biorąc pod uwagę typowy przebieg służby funkcjonariusza, w którym często po takim okresie nabywa się pewne uprawnienia związane ze stażem służby, w tym chociażby zakończenie służby przygotowawczej, a równocześnie mianowanie funkcjonariuszem w służbie stałej. Minister stanowczo podkreślił, że Skarżący nie podejmował działań mających na celu usunięcie go z etatu Służby Bezpieczeństwa, lecz kontynuował karierę zawodową w charakterze funkcjonariusza, aż do momentu reorganizacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Minister uznał, że powyższe stanowisko ma potwierdzenie w orzecznictwie i powołał się na wyroki: WSA w Warszawie z 19 czerwca 2019r. sygn. akt II SA/Wa 424/19 i NSA z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2125/19. Minister nie zakwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Skarżącego w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989r. i wskazał, że z materiałów uzyskanych z KGP wynika, że rzetelnie wykonywał On zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, ale w dokumentacji brak jest dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Nie daje to jednak podstaw do stwierdzenia, że nie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. Skarżący w toku pełnionej służby po 12 września 1989r. posiadał dobre opinie służbowe, był wyróżniany, a także podwyższano mu dodatki służbowe do uposażenia. Rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, w kontekście roty ślubowania, należy do standardowych powinności każdego funkcjonariusza służb mundurowych, więc za wyjątkową sytuację nie można uznać przypadku, w którym zainteresowany otrzymywał w czasie pełnienia służby nagrody albo inne gratyfikacje z tego tytułu. Otrzymanie Złotego Medalu "Za Długoletnią Służbę" - zdaniem Ministra - nie kwalifikuje Skarżącego jako wyróżniającej się na tle pozostałych funkcjonariuszy, którym chociażby nadano Krzyż Zasługi lub inne wysokiej rangi odznaczenie państwowe. Jednakowoż, na kanwie ww. wyroku WSA w Warszawie z [...] czerwca 2020r. o sygn. akt [...], kluczowe znaczenie w kontekście badania przez organ zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", powinno stanowić również ustalenie czy były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji. Minister, uwzględniając piastowane przez Skarżącego w SB stanowisko milicjanta [...], stwierdził, że okoliczność ta niewątpliwie wpływa na korzyść wnioskodawcy, ale nie ulega wątpliwości, że Skarżący był świadomy wykonywanych zadań przez jednostkę organizacyjną, w której był zatrudniony, a mimo to, kontynuował służbę, aż do momentu likwidacji i transformacji struktur związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Minister powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 lutego 2010r. sygn. akt K 6/09, w którym stwierdzono m.in., że W żadnym przypadku wybór służby w tajnej policji politycznej państwa komunistycznego nie zasługuje na aprobatę, niezależnie od komórki organizacyjnej i stanowiska służbowego funkcjonariusza. Minister wskazał też, że na wynik sprawy nie mają wpływu argumenty Skarżącego w zakresie zwolnienia z postępowania kwalifikacyjnego prowadzonego w 1990r. tych funkcjonariuszy, którzy zajmowali stanowisko milicjanta [...] SB. Postępowanie przed komisją weryfikacyjną lub opinię tej komisji należy bowiem traktować w sposób instrumentalny, wyłącznie w kategoriach poświadczenia przydatności do służby w organach III RP i spełnienia wymagań obowiązujących wówczas przepisów. Nie sposób zatem stwierdzić, że treść tej opinii, czy samo zwolnienie danej osoby z postępowania kwalifikacyjnego, mogłoby stanowić walor prawny, przenoszący się na płaszczyznę niezwiązaną z ówczesnymi procedurami kwalifikacyjnymi, a tym bardziej wpływał pośrednio na stosowanie znowelizowanych przepisów, w których wyznaczono odrębne i ściśle określone ramy prawne. Minister dodał też, że Skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, czego odzwierciedleniem jest Jego postawa, a także jego ponadprzeciętne zaangażowanie, wybiegające poza zakres zwykłych obowiązków służbowych. Powyższa okoliczność, na gruncie sprawy procedowanej w trybie art. 8a u.z.e.f., wpływa na niekorzyść zainteresowanego. Skarżący nie tylko nawiązał stosunek prawny w ramach służby państwowej, w czasie trwania ustroju państwa totalitarnego, przez realizowanie nałożonych na niego ściśle określonych czynności, lecz wykazywał się własną inicjatywą, mającą na celu umacnianie ustroju. Polityczna aktywność zawodowa przejawiała się m.in. w przynależności do PZPR i uczestniczeniu w szkoleniach politycznych (k. 9, 13 sygn. akt [...]). Minister odwołał się do opisu zawartego w Encyklopedii PWN, dotyczącego PZPR i wskazał, że taka postawa Skarżącego była zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Z kolei służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa nie można zakwalifikować jedynie jako służby, która pełniona była w czasie i miejscu wskazanej w ustawowej definicji, bowiem cechowała ją podejmowana konkretna działalność ukierunkowana na rzecz ww. ustroju. Zdaniem Ministra długotrwała służba na rzecz totalitarnego państwa, brak wybitnych osiągnięć w służbie po 12 września 1989r. i zaangażowanie Skarżącego w czynności ukierunkowane na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, wskazuje, że sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z wymienionego wyżej art. 8a u.z.e.f., skutkującego wyłączeniem stosowania względem Skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. 3. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zażądał uchylenia ww. decyzji Ministra z [...] grudnia 2020r., zobowiązania organu do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji wyłączającej stosowanie art. 15c u.z.e.f., rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. i zasądzenie od Ministra na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania. Skarżący w uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu stanowiska Ministra, wyrażonego w zaskarżonej decyzji i odpowiadając na argumenty organu odwołał się do wyroków NSA z: 5 listopada 2020r. sygn. akt I OSK 636/20 (dotyczył analogicznej sprawy - 19% okresu "służby na rzecz państwa totalitarnego"), [...] grudnia 2019r. sygn. akt [...]. Skarżący wskazał ponadto, że do Jego zadań należało dbanie o powierzony samochód służbowy, wykonywanie konwojów osób do: sądów, prokuratury, aresztów śledczych, przewożenie grup dochodzeniowo-śledczych na obsługę zdarzeń drogowych i kryminalnych, takich jak: włamania, kradzieże, itd., oraz przewożenie funkcjonariuszy na miejsca innych czynności służbowych. Podniósł, że nie wykonywał czynności, a nawet nie miał takiej możliwości, które można byłoby zakwalifikować do kategorii czynności represyjnych (oprawczych, zbrodniczych etc., związanych z funkcjonowaniem w okresie PRL "aparatu represji") ani czynności o charakterze operacyjno-technicznym, wywiadowczych, kontrwywiadowczych, zadań SB, czy innych wymienionych w art. 13b u.z.e.f. Skarżący wskazał też, że poprzedni ustrój wpłynął na jego życie prywatne, bo nie mógł wziąć ślubu kościelnego (zostałby zwolniony, a tym samym pozbawiony dochodu i środków do życia), a pierwsze dziecko podałem do chrztu kościelnego w sąsiednim powiecie (50 km od miejsca zamieszkania) oraz wskazał, że w takich czasach przyszło mu żyć. Skarżący w związku z tym zwrócił się do Sądu o zbadanie zgodność z prawem materialnym (8a u.z.e.f.) ww. decyzji Ministra. Uznał, że ponownie doszło do przekroczenia granic tzw. "uznania administracyjnego", złamano zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, bez respektowania konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. 4. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. skarga ma usprawiedliwione podstawy. 2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), gdyż Skarżący w skardze wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a Minister nie sprzeciwił się temu wnioskowi w odpowiedzi na skargę i nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 ze zm., zwana dalej "P.u.s.a.") kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. sprawowana jest przez Sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w niej do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.). Sąd wyjaśnia również, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów nie miał jednak zastosowania w sprawie, gdyż organ administracyjny wydał w sprawie decyzję administracyjną, którą zaskarżył Skarżący, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a P.p.s.a. Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z art. 170 P.p.s.a. wynika, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i Sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. 3. Sąd, oceniając zaskarżoną decyzję Ministra w świetle wskazanych wyżej kryteriów, stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, przede wszystkim z powodu nienależytego wykonania przez Ministra wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] czerwca 2020r. sygn. akt [...], na mocy którego uchylono wydaną wobec Skarżącego decyzję Ministra z [...] lipca 2019r. nr [...]. Świadczyło to naruszeniu zarówno art. 153 P.p.s.a., jak również art. 170 P.p.s.a. Skoro bowiem Minister nie zdecydował się na zakwestionowanie ww. orzeczenia Sądu pierwszej instancji przez wniesienie skargi kasacyjnej, powinien w pełni zastosować się do ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w ww., prawomocnym orzeczeniu WSA w Warszawie o sygn. akt [...]. Sąd po pierwsze stwierdza, że nie sposób na podstawie lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a w szczególności s. 5-6 decyzji, stwierdzić, że Minister w zaskarżonej decyzji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w związku z ww. wyrokiem wiążącym na mocy art. 153 i art. 170 P.p.s.a., ocenił przesłankę krótkotrwałości służby pełnionej przez Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa z uwzględnieniem przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a u.z.e.f. Warto w tym miejscu wskazać, że z prawomocnego wyroku WSA w Warszawie wynika, że samo przyjęcie przez organ, że w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej, jak wynika z orzecznictwa NSA. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji brak. Ocen tych jednak próżno szukać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tym samym rację ma Skarżący przytaczając w uzasadnieniu skargi wyrok NSA z 5 listopada 2020r. sygn. akt I OSK 636/20. Z orzeczenia tego wynika, że definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy, mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Powyższe domniemanie może być jednak obalone w konkretnym stanie faktycznym między innymi z uwagi na charakter, rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie. Nie można uznać za wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej - co mogłaby sugerować wykładnia językowa art. 13b w związku z art. 13c u.z.e.f. nie uwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy - poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz koniecznym jest również ustalenie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy, odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami, wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego. Zasadnym jest zatem odnieść się do wykładni celowościowej przepisów ww. ustawy. Przyjęcie bowiem, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c u.z.e.f. określenie "służba na rzecz totalitarnego państwa", odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby, miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych w każdej służbie publicznej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, chronionych przez to państwo wartości i realizowanych przez nie celów, w tym z punktu widzenia korespondującej z tymi standardami, wartościami i celami zasady równości wobec prawa, zgodnie z którą prawo w imię równości powinno indywidualizować sytuację obywateli ze względu na pewne relewantne cechy. Sąd stwierdza, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w ww. wyroku, jest zbieżne ze stanowiskiem WSA w Warszawie wyrażonym w wiążącym w sprawie orzeczeniu z [...] czerwca 2020r., w którym stwierdzono wyraźnie, że organ wydając decyzję z [...] lipca 2019r. odstąpił od oceny czy Skarżący w okresie od [...] września 1984r. do [...] stycznia 1990r. realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. Minister ponownie wydając decyzję o odmowie zastosowania wobec Skarżącego ww. przepisów u.z.e.f. - zaskarżoną w rozpoznawanej sprawie - oprócz zdawkowego stwierdzenia, że stanowisko milicjanta [...] niewątpliwie wpływa na korzyść wnioskodawcy nie wskazał, jakie konkretne zadania realizował Skarżący, które charakteryzowałyby totalitarny ustrój. Jest to wadliwość, procesowa, która w sposób wyraźny wskazuje na niewykonanie prawomocnego orzeczenia WSA w Warszawie i stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. Wadliwość ta jest tym bardziej istotna, że w świetle twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie sposób zweryfikować stanowiska Skarżącego prezentowanego w skardze, że do zadań realizowanych przez Skarżącego należało: dbanie o powierzony samochód służbowy, wykonywanie konwojów osób do sądów, prokuratury, aresztów śledczych; przewożenie grup dochodzeniowo-śledczych na obsługę zdarzeń drogowych i kryminalnych, takich jak: włamania, kradzieże, itd., oraz przewożenie funkcjonariuszy na miejsca innych czynności służbowych. Skarżący podniósł ponadto, że nie wykonywał czynności, a nawet nie miał takiej możliwości, które można byłoby zakwalifikować do kategorii czynności represyjnych (oprawczych, zbrodniczych etc., związanych z funkcjonowaniem w okresie PRL "aparatu represji") ani czynności o charakterze operacyjno-technicznym, wywiadowczych, kontrwywiadowczych, zadań SB, czy innych wymienionych w art. 13b u.z.e.f. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy wziąć powyższe twierdzenia Skarżącego pod uwagę w kontekście niewykonania wskazań zawartych w ww. prawomocnym wyroku WSA w Warszawie, wiążącym na mocy art. 153 i art. 170 P.p.s.a., tym bardziej, że organ również zdawkowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bez powołania się na konkretne okoliczności faktyczne, wskazujące na realizację przez Skarżącego zadań charakteryzujących totalitarny ustrój, podał, że Skarżący ponadprzeciętnie angażował się w wykonywanie zwykłych obowiązków. Zdaniem Sądu ocena tego rodzaju nie wypełnia wskazań zawartych w wiążącym w sprawie, ww. orzeczeniu WSA w Warszawie, a ponadto jest nieprecyzyjna. Ponadto powołane w zaskarżonej decyzji dowody, nie wskazują konkretnych czynności Skarżącego, charakteryzujących totalitarny ustrój. Na k. [...] akt IPN zamieszczona jest opinia służbowa o Skarżącym z [...] kwietnia 1995r. , z której wynika, że Skarżący, pracując jako milicjant [...] wywiązuje się z obowiązków w sposób sumienny, przejawia dużą troskę o sprzęt, jest lubiany wśród kolegów, systematycznie podnosi poziom umiejętności zawodowych i ogólnospołecznych, jest kandydatem na członka PZPR, jest niewierzący, niepraktykujący. W systemie szkolnictwa wieczorowego uczęszcza na kursy w zakresie szkoły średniej, jest zaangażowany w prace społeczne. Systematycznie uczęszcza na szkolenie zawodowe i polityczne. Za prawidłowe wykonywanie obowiązków jest systematycznie wynagradzany. Analogiczne oceny zawarte są w powoływanej przez Ministra opinii służbowej z [...] grudnia 1986r. zawartej na k. [...] akt IPN, z tym, że wskazano w niej, że w związku z upływem służby przygotowawczej, opiniujący wnosi o zatwierdzenie Skarżącego na funkcjonariusza stałego. Nie sposób zatem uznać, że powoływane przez Ministra dowody wskazują na należyte wykonanie wskazań zawartych w ww. prawomocnym wyroku WSA w Warszawie, co do dalszego postępowania przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku. Sąd jednocześnie wskazuje, że powyższe oceny Ministra, odnoszące się do ponadprzeciętnego zaangażowana Skarżącego wybiegającego poza zakres zwykłych obowiązków nie pozwoliło Ministrowi przyjąć, że Skarżący wypełnił szczególnie uzasadniony przypadek w odniesieniu do rzetelnego wykonywania zadań w rozumieniu art. 8a u.z.e.f. Jest to tym samym niekonsekwentne działanie Ministra, które pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zasadą swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 k.p.a. i wskazuje na naruszenie przy rozpatrywaniu sprawy reguł uznania administracyjnego. Tymczasem organ administracji publicznej, o czym mowa w ww. wiążącym w sprawie orzeczeniu WSA w Warszawie, powinien wszechstronnie zbadać sprawę określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób charakterystyczny dla państwa totalitarnego, a nie wykonywały swoje obowiązki w ramach służby przygotowawczej, na stanowiskach, które wiązały się z wykonywaniem zwykłej służby publicznej. Warunku tego nie wypełnia powołanie się przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na utożsamianie się przez Skarżącego z ustrojem totalitarnym, tylko z tego powodu, że, jak większość funkcjonariuszy i obywateli, którzy zdecydowali się pracować w instytucjach państwowych zobligowani byli do wstąpienia do PZPR. Ten rodzaj ocen nie może mieć więc przesądzającego znaczenia w sprawie, skoro Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji bez ustalenia i odwołania się do konkretnych okoliczności faktycznych, dotyczących konkretnych czynności podejmowanych przez Skarżącego w okresie, który ustawodawca uznał za okres pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa, nie analizował sprawy w kontekście szczególnie uzasadnionego przypadku. Zdaniem Sądu nie sposób w związku z tym przyjąć, że Minister, wydając zaskarżoną decyzję, działał prawidłowo, z odpowiednim zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Zaskarżona decyzja oprócz tego, że nie wykonuje, zgodnie z art. 153 i art. 170 P.p.s.a. wskazań i ocen zawartych w wyroku WSA w Warszawie z [...] czerwca 2020r. sygn. akt [...], to nosi też cechy dowolności i nie pozwala przyjąć, że Minister wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia. Minister bowiem w sposób dostateczny nie ustalił i należycie, według wskazań z ww. prawomocnego orzeczenia WSA w Warszawie, nie rozważył wszystkich istotnych w sprawie okoliczności w kontekście szczególnie uzasadnionego przypadku. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się natomiast uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyroki NSA z: 17 marca 2010r. sygn. akt II GSK 491/09, 20 lipca 2011r. sygn. akt I OSK 2006/10 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). 5. Minister przy ponownym rozpoznaniu sprawy weźmie więc pod rozwagę stanowisko Sądu przedstawione w niniejszym uzasadnieniu, jak również wskazania i oceny prawne wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z [...] czerwca 2020r. sygn. akt [...] oraz dokona zindywidualizowanych ocen stanu faktycznego, z uwzględnieniem wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i obowiązujących przepisów prawa, tak aby możliwe było wydanie prawidłowej decyzji uznaniowej. Minister ustali przede wszystkim czy Skarżący rzeczywiście realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej i w tym kontekście oceni czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby Skarżącego w zestawieniu z zadaniami faktycznie wykonywanymi i czasem jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony. Minister, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na podnoszenie przez Skarżącego kwalifikacji zawodowych i otrzymywanie awansów i nagród, powinien odnieść się do okresów uznanych w ww. zaświadczeniu IPN za pełnienie służby na rzecz państwa totalitarnego i w tym zakresie powołać się na konkretne dowody, potwierdzające tezy organu o zaangażowaniu Skarżącego w struktury państwa totalitarnego. Minister powinien mieć również na względzie okoliczności służby przygotowawczej i wykonywanych w jej toku czynności w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a u.z.e.f. Minister nie może w uzasadnieniu decyzji, wydawanej w ramach uznania administracyjnego jedynie domniemywać, że Skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, skoro nie przywołuje konkretnych dowodów poświadczających te okoliczności. Stanowi to bowiem naruszenie zarówno norm prawa procesowego wskazanych w skardze (art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.), jak również naruszenia art. 8a u.z.e.f., jak również art. 8 § 1 k.p.a. 6. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. i art. 132 P.p.s.a. wydał rozstrzygnięcie zawarte w sentencji wyroku, o uchyleniu zaskarżonej decyzji.