II SA/Wa 641/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska Janusz Walawski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 r. sprawy ze skargi S. L. w przedmiocie niewykonania przez Komendanta Głównego Policji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1200/11 oddala skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 20171/13 oddalił skargę S.L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1200/11. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej S.L., na powyżej określony wyrok, w dniu 5 marca 2015 r. wydał wyrok sygn. akt I OSK 1673/14, którym uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wyroku, NSA podał m.in., że w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał wprawdzie podstawę prawną wyroku (art. 151 powołanej powyżej ustawy), lecz nie wyjaśnił w dostateczny i klarowny sposób przyczyn podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne i niejasne, nie daje jasnego obrazu przeprowadzonej przez Sąd I instancji oceny postępowania administracyjnego. Dokonana przez Sąd I instancji ocena postępowania administracyjnego nosi znamiona dowolności i jest niekompletna. W uzasadnieniu Sąd I instancji jedynie ogólnikowo wskazał, iż "w realiach faktycznych niniejszej, na obecnym etapie postępowania, nie sposób przypisać organowi bezczynności. Organ [...] lutego 2013 r. wydał bowiem postanowienie o zawieszeniu postępowania w przedmiocie przyznania nagrody rocznej za 2007 r. i 2008 r. W świetle powyższego uznać należało, iż w chwili obecnej istnieje przeszkoda procesowa, uniemożliwiająca prowadzenie postępowania w sprawie dotyczącej nagrody rocznej skarżącego". Natomiast Sąd I instancji nie wskazał chociażby w jednym miejscu zaskarżonego wyroku na art. 154 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na którym skarżący oparł swoją skargę domagając się m. in. wymierzenia organowi grzywny. Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie rozważył wszystkich aspektów sprawy, w szczególności pominął istotne okoliczności dotyczące ustalenia, czy organ pozostawał w bezczynności po wydaniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2011 r. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż Sąd I instancji nie ustalił w ogóle, od którego momentu zaczął biec termin rozpoznania przez Komendanta Głównego Policji sprawy skarżącego, jak również nie zbadał, czy organ pozostawał w bezczynności od dnia wszczęcia postępowania (tj. w okresie od dnia [...] grudnia 2012 r., w którym doręczono organowi wyrok ze stwierdzeniem jego prawomocności), do dnia wejścia do obrotu prawnego postanowienia o jego zawieszeniu. Ponadto zaznaczyć trzeba, iż Sąd I instancji zaniechał rozpoznania przedstawionych w skardze oraz pismach procesowych zarzutów skarżącego. Z powyższych wywodów wynika, że Sąd I instancji nie ocenił w sposób pełny bezczynności organu, tj. nie wyjaśnił dostatecznie w jaki sposób zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Sąd winien bowiem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. Sąd nie wskazał zatem jakie zaistniały w niniejszej sprawie okoliczności, które uniemożliwiały organowi załatwienie sprawy zgodnie z terminami przewidzianymi w przepisach prawa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki w Warszawie dokona zatem analizy toku czynności podejmowanych przez organ po dniu [...] grudnia 2012 r. i ustali, czy w tej sytuacji można organowi przypisać pozostawanie w bezczynności, ewentualnie, czy prowadzone postępowanie dotknięte było przewlekłością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 512 z późn. zm.,) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), ogranicza podstawy prawne uwzględnienia skargi do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na mocy art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, zarówno w zakresie prawa materialnego jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1427/10). Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 powyżej powołanej, należy rozumieć osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 158/11). Z akt sprawy wynika, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2001 r. sygn. II SA/Wa 1200/11 stał się prawomocny w dniu 8 listopada 2012 r. i został doręczony organowi wraz aktami sprawy w dniu 18 grudnia 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], utrzymującym w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Komendant Główny Policji zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie przyznania skarżącemu nagrody rocznej za rok 2007 r. i 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 29 52/13, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 934/13 w sprawie ze skargi S.L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając postanowienia organów I i II instancji stwierdził, że z przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) wynika, że przyznanie nagrody rocznej ustalane i uzależnione jest w relacji do okresu służby pełnionej w roku kalendarzowym. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 749/09 przesądzono prawomocnie, iż zwolnienie skarżącego ze służby w Policji nastąpiło z dniem 15 października 2008 r. na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Skoro tak, to w zestawieniu z faktem, iż skarżący nie wykonywał zadań służbowych z innych przyczyn, aniżeli wymienione w art. 121 ust. 1 ustawy, zawieszenie postępowania w sprawie przyznania skarżącemu nagrody rocznej za rok 2007 i 2008, jest nieuzasadnione. Tym bardziej, że niewykonywanie obowiązków służbowych miało swoje źródło w chorobie. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie co do nagrody rocznej może się toczyć niezależnie od postępowania dotyczącego uposażenia, bowiem są to dwie odrębne regulacje ustawowe. Ponadto wskazano, że nagroda roczna nie jest składnikiem uposażenia, zaś fakt, iż akta administracyjne skarżącego znajdowały się w Sądzie, a ten z uwagi na toczące się postępowanie nie mógł ich wypożyczyć organowi, nie stoi na przeszkodzie rozpatrzenia sprawy, bowiem zawsze istnieje możliwość zapoznania się z aktami w siedzibie Sądu. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego. Mówiąc inaczej przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji publicznej. Treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji publicznej W doktrynie przyjmuje się, że "zagadnienie wstępne" obejmuje zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1874/97; z dnia 30 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1982/00; z dnia 21 września 2001 r., sygn. akt I SA 2314/00; z dnia 17 lipca 2003 r., sygn. akt I SA 427/02). Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Trafnie podnosi autor skargi kasacyjnej, że w analizowanej sprawie istotna jest treść art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), określającego ogólne zasady przyznawania policjantom nagród rocznych. Zgodnie z powołanym przepisem policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku kalendarzowym, za który nagroda przysługuje, przy czym definicja uposażenia zawarta jest w art. 100 powołanej ustawy. Uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia (takich jak dodatek za stopień, dodatek funkcyjny, dodatek służbowy, czy też dodatki do uposażenia uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby), a zatem przesądzenie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 749/09, iż zwolnienie skarżącego ze służby w Policji nastąpiło z dniem 15 października 2008 r. dla ustalenia wysokości nagrody rocznej jest niewystarczające. Ustalenie prawa do nagrody rocznej jest bowiem ściśle związane z określeniem jej rzeczywistej wysokości. Reasumując uznać należy, iż rozstrzygnięcie przez organ kwestii, czy skarżącemu przysługiwało prawo do uposażenia za okres od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 15 października 2008 r. oraz prawo do innych należności pieniężnych za okres od dnia 19 stycznia 2007 r. do dnia 15 października 2008 r. stanowi zagadnienie wstępne w sprawie dotyczącej uprawnień do nagrody rocznej za 2007 i 2008 r. Wobec tego, że sformułowane zarzuty naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów proceduralnych były jedynie konsekwencją przyjętej przez Sąd I instancji wadliwej wykładni prawa materialnego, skład orzekający uznał, że w rozpatrywanej sprawie doszło jedynie do obrazy prawa materialnego. Realizując wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1673/14, Sąd orzekający w niniejszej sprawie dokonał analizy czynności organu po dniu 18 grudnia 2012 r. (data doręczenia organowi prawomocnego wyroku z dnia 18 grudnia 2012 r. wraz z aktami sprawy) oraz w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2015 r. i nie stwierdził, że organ nie pozostawał w bezczynności w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1200/11. Nie można również zarzucić organowi przewlekłości prowadzonego postępowania, jak wniosek o jego ukaranie grzywną o której mowa w art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w ocenie Sądu jest niezasadny. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 powołanej powyżej ustawy orzekł, jak w sentencji wyroku.