II SA/Wa 643/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ewa Marcinkowska Sędzia WSA - Janusz Walawski (sprawozdawca) Sędzia WSA - Ewa Pisula – Dąbrowska Protokolant spec. - Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. sprawy ze skargi M. .Z na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata E. K. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 127 § 1 i 2 Kpa, po rozpoznaniu odwołania M. Z. od decyzji nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. stwierdzającej wygaśniecie decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. przyznającej ww. dodatek mieszkaniowy w wysokości 259,99 zł miesięcznie na okres od dnia 1 czerwca 2012 r. do dnia 30 listopada 2012 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu podał, że odwołanie należało uwzględnić, gdyż organ pierwszej instancji pospiesznie podjął zaskarżoną decyzję. Skarżącemu odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na uznanie, że nie przysługuje mu tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma interpretacja art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), który stanowi, że dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Analizując ten przepis stwierdzić należy, że ujmuje on bardzo szeroko pojęcie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Nie ogranicza zakresu tego pojęcia wyłącznie do własności, najmu, podnajmu lub spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego, lecz w punkcie 4 przyznaje prawo do dodatku innym osobom mającym "tytuł prawny do zajmowanego lokalu" – bez definiowania owego tytułu prawnego. Skoro tak, to rzeczą organu jest określenie znaczenia tego pojęcia w rozumieniu przedmiotowej ustawy w celu zastosowania jej przepisów do ustalonego stanu faktycznego. Organ pierwszej instancji poprzestał natomiast na stwierdzeniu, że M. Z. utracił tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego z upływem okresu wypowiedzenia. Ocena taka jest jednak zbyt powierzchowna, gdyż z akt sprawy wynika że została zawarta z nim ugoda, w której zobowiązał się on do spłaty powstałego zadłużenia czynszowego wraz z kosztami i odsetkami oraz regulowania na bieżąco opłat związanych z zajmowanym lokalem mieszkalnym. Ponadto zarządca nieruchomości nie wykluczył możliwości zawarcia ponownej umowy najmu pod warunkiem uregulowania powstałych zobowiązań oraz bieżącego regulowania opłat związanych z zajmowanym lokalem mieszkalnym. Zatem z zawartej ugody można wyciągnąć wniosek, że odwołujący się posiada uprawnienie do korzystania z zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z tych względów odwołanie należało uwzględnić, a organ pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę zobowiązany jest ocenić sposób wywiązywania się przez odwołującego z porozumienia zawartego w dniu [...] lipca 2012 r. i w zależności od poczynionych ustaleń podejmie rozstrzygnięcie. Prezydent [...] na podstawie art. 162 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) w dniu [...] grudnia 2012 r. wydał decyzję nr [...], którą stwierdził wygaśnięcie z dniem 30 czerwca 2012 r. własnej decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. przyznającej M. Z. dodatek mieszkaniowy w wysokości 259,99 zł miesięcznie za okres od dnia 1 czerwca 2012 r. do dnia 30 listopada 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że M. Z. w dniu [...] listopada 2002 r. zawarł z Zarządem Budynków Komunalnych umowę najmu. Wynajmujący zobowiązał się oddać najemcy rzecz do używania na czas oznaczony, a najemca zobowiązał się płacić wynajmującemu umówiony czynsz. Nie można mówić o zawarciu umowy najmu, jeżeli nie określono w niej czynszu. Z chwilą utraty przez M. Z. tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego został zerwany stosunek prawny między nim a wynajmującym. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. u. Nr 71, poz. 733 ze zm.): Osoby zajmujące lokal bez tytułu prawnego są obowiązane do dnia opróżnienia lokalu co miesiąc uiszczać odszkodowanie". W zaistniałej sytuacji: brak tytułu prawnego do lokalu i płacenie odszkodowania dyskwalifikuje osobę do otrzymywania dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpatrzeniu odwołania M. Z., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w dniu [...] lutego 2013 r. wydało decyzję nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) nie dają organom możliwości zastosowania uznania administracyjnego. Dodatek mieszkaniowy przysługuje: 1) najemcy oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. M. Z. w dacie składania wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego był najemcą lokalu nr [..] przy ul. [...]. Podstawą przyznania dodatku był tytuł prawny - umowa najmu. Od dnia 30 czerwca 2012 r. utracił ten tytuł i nie jest już najemcą. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek taki może być przyznany tylko osobom, które spełniają łącznie wszystkie określone w niej warunki. Jednym z nich jest warunek dotyczący posiadania tytułu prawnego do lokalu. Od dnia 30 czerwca 2012 r. odwołujący się nie spełnia tego warunku, bowiem pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. właściciel lokalu dokonał wypowiedzenia umowy najmu. Termin wypowiedzenia minął, co oznacza, że strona nie posiada tytułu prawnego do lokalu. Nie jest także osobą zajmującą lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującą na przysługujący lokal zamienny albo socjalny. To jest wystarczający powód do wygaszenia decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego. Treść art. 162 Kpa dopuszcza wygaszenie decyzji ostatecznych, jak i nieostatecznych; wygaszenie dotyczy decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Decyzja Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. stała się bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie leży w interesie społecznym. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości jest zawsze niezbędne z punktu widzenia interesu społecznego, gdyż decyzja bezprzedmiotowa nie może służyć realizacji zadań stojących przed organami administracji, a ponadto stwierdzenia jej wygaśnięcia wymaga zasada pewności prawnej, obowiązującej w państwie prawa. M. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], w której podał, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej oraz zdrowotnej i wniósł o przywrócenie mu prawa do dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jej działań, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie przepisów prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 162 § 1 Kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. § 2. Organ administracji publicznej, o którym mowa w § 1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. § 3. Organ stwierdza wygaśnięcie decyzji lub uchyla decyzję na podstawie przepisów § 1 i 2 w drodze decyzji. Bezprzedmiotowość decyzji, będąca niezbędną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego, nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej - z powodu ustania bytu podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, a także z powodu zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającej wykonanie decyzji lub zmiany w stanie prawnym w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. Bezprzedmiotowość decyzji wskazana w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stwarza podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa albo też po ustaleniu przez organ administracyjny, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, iż bezprzedmiotowość decyzji nie jest jedyną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia, lecz trzeba ponadto wykazać, że stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Nie ulega wątpliwości, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., przyznającej skarżącemu dodatek mieszkaniowy w sytuacji utraty przez niego tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, nie leżało w jego interesie. Organy administracji publicznej nie wskazały natomiast żadnego przepisu prawa nakazującego stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowej decyzji, jak również nie wykazały, iż stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji leży w interesie społecznym. Już samo powyżej wskazane uchybienie obligowało Sąd do uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Niemniej jednak należy wskazać, iż organy dopuściły się również innych uchybień mających wpływ na wynik sprawy. W szczególności należy podnieść, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest "typowym" postępowaniem administracyjnym, w którym stosuje się wszystkie unormowania dotyczące zasad i sposobu prowadzenia postępowania dowodowego wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. I tak zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie istotnych okoliczności sprawy powinno być prowadzone z uwzględnieniem wszystkich przepisów działu II rozdziału IV k.p.a. Najważniejszy z nich to art. 77 § 1 k.p.a., nakładający na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Art. 80 k.p.a stanowi natomiast, że organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten wyraża równocześnie zasadę prawdy obiektywnej, jak też zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ prowadzący postępowanie musi zatem dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenić wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych. Rozpatrując materiał dowodowy organ nie może pominąć jakiegokolwiek dowodu - może, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest to uzasadnić. W przeciwnym wypadku budzić to może uzasadnione wątpliwości co do trafności oceny innych źródeł dowodowych i prawidłowości dokonania ustaleń stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji uchybiły powyższym zasadom, a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie został poddany wszechstronnej analizie i ocenie. Okoliczności związane z tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego, zawarte w tym przedmiocie porozumienia, muszą zostać ustalone w sposób rzetelny i niebudzący wątpliwości. Dopiero ustalenie - przy udziale stron postępowania - w sposób nie budzący wątpliwości istniejącego stanu faktycznego da organom podstawę do zastosowania w sprawie właściwych przepisów prawa. Mając na uwadze poczynione ustalenia faktyczne i prawne, nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 162 § 1 k.p.a. oraz przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało je uchylić.