II SA/Wa 645/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [....] w przedmiocie organizacji, realizacji i dofinansowania społecznych inicjatyw lokalnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w N. D. M. (dalej Prokurator Rejonowy) wniósł skargę na uchwałą Rady Gminy C. (dalej Rada Gminy) z dnia 26 maja 2009 r. nr 231/XXVI/2009 w sprawie organizowania, realizacji i dofinansowania społecznych inicjatyw lokalnych. Ustalono, że Rada Gminy w dniu 26 maja 2009 r. podjęła uchwałę nr 231/XXVI/2009 w sprawie organizowania, realizacji i dofinansowania społecznych inicjatyw lokalnych. Jako podstawa prawna podjęcia wymienionej uchwały zostały wskazane przepisy art. 7 ust. 1, art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). W dniu 29 grudnia 2020 r. skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy, zarzucając jej istotne naruszenie przepisów art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 7 ust. 1, art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym (w wersji obowiązującej w dniu 26 maja 2009 r.) w związku z art. 19 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (w wersji obowiązującej w dniu 26 maja 2009 r.) poprzez: - ustalenie w § 2 pkt 1, § 4 i § 5 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, iż na podstawie zasady realizacji społecznych inicjatyw lokalnych mogą obejmować roboty w zakresie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a ich realizacja może polegać na nałożeniu na mieszkańców Gminy C. obowiązku ponoszenia 25 % kosztów budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej ze środków stanowiących darowizny pieniężne mieszkańców Gminy C., pomimo że przepisy art. 7 ust. 1, art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym nie upoważniają Rady Gminy do ustanowienia opłaty lokalnej, a przepisy art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym i art. 19 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie upoważniają Rady Gminy do ustanawiania jakichkolwiek opłat lokalnych w sprawach związanych z budową sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wnosiła o jej oddalenie i wskazywał, iż Gmina C. w latach 2014-2019 zrealizowała budowę kanalizacji we wsi I. – D.. Część formalno-prawna dla tej inwestycji została przygotowana w latach 2014-2016. Wskutek nieotrzymania dofinansowania na ww. inwestycję ze środków europejskich, rozpoczęcie prac nastąpiło dopiero w 2017 r., zaś ich finansowanie zapewnione było ze środków własnych Gminy, z [...] oraz wpłat mieszkańców (właścicieli nieruchomości podłączanych do kanalizacji). Gmina zawierała z mieszkańcami Porozumienia, na mocy których mieszkańcy pokrywali część kosztów inwestycji. Wskazała, że budowa sieci kanalizacyjnej oraz porozumienia z mieszkańcami Gminy były poprzedzane spotkaniami z mieszkańcami a Gmina nie wywierała wpływu na mieszkańców w zakresie zawierania przedmiotowych umów cywilnoprawnych, podobnie jak wskazane opłaty nie miały charakteru przymusowego. Natomiast brak woli zawarcia takiej umowy ze strony mieszkańca Gminy w przedmiocie współfinansowania inwestycji nie prowadził do wyłączenia możliwości uzyskania podłączenia do sieci kanalizacyjnej w terminie późniejszym. Zdaniem Gminy takie działanie mieściło się w granicach prawa i poparte było zapisami Porozumień. Porozumienia zawierane z mieszkańcami podpisywane były w ramach istniejącej swobody umów. Wskazała, że obowiązek gminy polegający na zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych określony w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym należy rozpatrywać w kontekście przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepis ten stanowi, iż osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt. Z tej regulacji wynika, że mieszkańcy gminy są zobowiązani ponosić koszty budowy przyłączy do sieci i w ten sposób partycypować w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej bądź wodociągowej. Istotna w przedmiotowej sprawie była również kwestia dotycząca rozliczeń dotacji uzyskanych z różnych źródeł, które mogą być dokonane z chwilą zaistnienia tzw. "efektu ekologicznego", co oznacza, że oprócz wybudowania samej sieci niezbędne jest również wykonanie przyłączy kanalizacyjnych do poszczególnych nieruchomości tak aby całość urządzenia funkcjonowała. Podkreślono, że zaskarżona uchwała była przedmiotem oceny organu nadzoru, który nie stwierdził jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy z dnia 26 maja 2009 r. nr 231/XXVI/2009 (zwana dalej Uchwałą) w sprawie organizowania, realizacji i dofinansowania społecznych inicjatyw lokalnych, o której stwierdzenie nieważności wystąpił Prokurator Rejonowy. Kontrolowana Uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust.1, art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zmianami). Zgodnie z art. 53 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Jednocześnie do tych spraw nie ma zastosowania sześciomiesięczny termin liczony od dnia wejścia w życie aktu, przewidziany w art. 53 § 3 p.p.s.a. Podsumowując, prawo wniesienia przez prokuratora skargi na akt prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem, a zwłaszcza terminem wynikającym z art. 53 § 3 p.p.s.a., wynika to bowiem wprost z art. 53 § 2a i § 3 zdanie drugie p.p.s.a. W ocenie Sądu Prokurator zasadnie twierdzi, że Uchwała ta zawiera w swojej treści uregulowania sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Zapisy § 5 ust. 1 pkt 1, w kontekście § 2 pkt 1 oraz § 4 ust. 5 Uchwały wskazują, iż Gmina ustanawiała, że budowa sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na terenie Gminy zostanie sfinansowana przy współuczestnictwie prywatnych środków pieniężnych pochodzących od mieszkańców gminy C. Zgodnie bowiem z zapisami Uchwały przy realizacji robót w zakresie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej świadczenie inicjatorów, którymi na zasadzie § 2 pkt 1 Uchwały mogli być mieszkańcy Gminy C., miało wynosić co najmniej 25% wartości przedsięwzięcia. Tymczasem na zasadzie § 4 ust. 5 Uchwały udział inicjatorów w realizacji społecznej inicjatywy lokalnej miał przejawiać się w formie wnoszenia darowizn pieniężnych. W efekcie powyższych uregulowań powstała sytuacja, w której na podstawie Uchwały Rady Gminy wprowadzono opłatę lokalną. Świadczenie mieszkańców Gminy C. miało bowiem charakter powszechny w tym sensie, że musiał je wnieść każdy mieszkaniec Gminy C. chcący partycypować w budowie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, minimalna wysokość świadczenia została odgórnie ustalona przez Radę Gminy C., przeznaczenie opłaty zostało sprecyzowane jako ściśle określony cel lokalny. Wymienione świadczenie pieniężne ponoszone przez mieszkańców Gminy C. odznaczało się cechą ekwiwalentności, odróżniającą opłaty od podatków, albowiem w zamian za świadczenie pieniężne, określone jako darowizna pieniężna mieszkańcy Gminy C. uzyskiwali roszczenie o przyłączenie należących do nich nieruchomości do budowanej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Jednocześnie o charakterze opłaty lokalnej w stosunku do powołanego świadczenia pieniężnego przesądza zapis § 5 ust. 3 Uchwały Rady Gminy C., zgodnie z którym określenie wysokości środków finansowych "Inicjatorów" i Gminy C. wymagało ich ustalenia w budżecie Gminy. W związku z powyższym Gmina C. uzależniała realizację przedsięwzięcia od pozyskania funduszy pochodzących od mieszkańców Gminy C., których wysokość miała zostać sprecyzowana w budżecie Gminy. W oparciu o zaskarżoną Uchwałę Rada zawierała z mieszkańcami Gminy C. w 2014 roku Porozumienia, na podstawie których mieszkańcy Gminy zobowiązywali się do ponoszenia 25% kosztów przedsięwzięcia o nazwie "Budowa sieci bocznej kanalizacji sanitarnej i przydomowych przepompowni ścieków we wsiach P., Ł. L., P. i I. D.". Zawarcie przedmiotowych porozumień z Gminą C. oraz ponoszenie przez mieszkańców Gminy C. miało charakter obligatoryjny w tym sensie, że bez partycypowania w kosztach przedsięwzięcia mieszkańcy Gminy C. nie mogli uzyskać dostępu do sieci kanalizacyjnej Gminy C.. Tymczasem korzystanie z urządzeń komunalnych w postaci sieci kanalizacyjnej jest koniecznością w myśl przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W efekcie powyższego, doszło do sytuacji, w której Gmina C. przerzuciła na mieszkańców Gminy C. koszty zadania własnego Gminy, którego realizacja stanowi wyłączny obowiązek Gminy zgodnie z wymogiem przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Uchwała nie wskazuje podstaw prawnych upoważniających Gminę do ustanowienia opłaty lokalnej. Zgodnie z treścią przepisu art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. W tym stanie rzeczy ustanowienie opłaty lokalnej, jak uczyniono w przypadku Uchwały Rady musiało znajdować podstawę prawną wyrażoną w ustawie. Przepisy art. 7 ust. 1, art. 18 ust.1 i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, wymienione w zaskarżonej Uchwale jako podstawa prawna jej podjęcia nie zawierały takiego upoważnienia. Podstawy do nałożenia opłaty lokalnej w sprawie budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie zawierały również przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w tym również przepisy art. 19 ust. 2 pkt 3 i 4 wymienionej ustawy upoważniające gminę do wydania w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, należało stwierdzić, że wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności Uchwały jest zasadny. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 5