II SA/Wa 650/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T.D. na pismo Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie odwołania od rozkazu personalnego o mianowaniu na stanowisko służbowe p o s t a n a w i a: odrzucić skargę Rozkazem personalnym Szefa Inspektoratu Wewnętrznego Służby Więziennej (dalej: "Szef IWSW") z [...] grudnia 2023 r. nr [...], wydanym w oparciu o 46 i art. 48 ust. 1a ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2023 r., poz. 1683 ze zm.; dalej: "ustawa o SW"), [...] T. D. (dalej: "skarżący") - zajmujący dotychczas stanowisko specjalisty Wydziału Zamiejscowego [...] w [...] Inspektoratu Wewnętrznego Służby Więziennej - został mianowany z dniem [...] stycznia 2024 r. na stanowisko specjalisty Wydziału Zamiejscowego [...] w [...] Inspektoratu Wewnętrznego Służby Więziennej. Jednocześnie Szef IWSW uchylił własny rozkaz personalny z [...] grudnia 2023 r. nr [...] o mianowaniu skarżącego z dniem [...] stycznia 2024 r. na stanowisko starszego specjalisty Wydziału Zamiejscowego [...] w [...] Inspektoratu Wewnętrznego Służby Więziennej. Powołany na wstępie rozkaz personalny Szefa IWSW z [...] grudnia 2023 r. zawierał pouczenie, że na podstawie art. 219 ust. 3 ustawy o SW jest wykonalny z dniem w nim określonym oraz nie przysługuje od niego odwołanie. Pismem z 26 stycznia 2024 r. skarżący (reprezentowany przez radcę prawnego T. B.) wniósł odwołanie od ww. rozkazu personalnego, żądając jego uchylenia i zarzucając m.in. rażące naruszenie art. 218 ust. 1 pkt 3 ustawy o SW, przewidującego formę decyzji w sprawie dotyczącej przeniesienia na niższe stanowisko służbowe. W piśmie z [...] lutego 2024 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości (dalej: "Minister") poinformował pełnomocnika skarżącego, iż odwołaniu nie zostanie nadany dalszy bieg. Organ wskazał, że nie budzi jego zastrzeżeń forma prawna rozstrzygnięcia w zakresie mianowania skarżącego na stanowisko służbowe, tj. forma rozkazu personalnego, która wprost wynika z art. 219 ust. 1 pkt 1 ustawy o SW. Zaakcentował również, iż od ww. rozkazu personalnego nie przysługuje odwołanie, stosownie do treści art. 219 ust. 3 zd. 2 ustawy o SW. W dniu 5 kwietnia 2024 r. skarżący (nadal reprezentowany przez ww. pełnomocnika) wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe pismo Ministra z 28 lutego 2024 r., wnosząc o jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę Minister domagał się oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego. Zakres działania sądów administracyjnych został ukształtowany w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. I tak kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.), jak również orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Ministra z 28 lutego 2024 r. nie jest decyzją administracyjną ani żadnym aktem wymienionym w art. 3 § 2 p.p.s.a. - jest jedynie pismem informacyjnym odnoszącym się do zaskarżenia przez skarżącego odwołaniem rozkazu personalnego Szefa IWSW z [...] grudnia 2023 r. W piśmie tym Minister wyraźnie wskazał, że nie nada dalszego biegu odwołaniu, gdyż nie budzi jego zastrzeżeń forma prawna rozstrzygnięcia w zakresie mianowania skarżącego na stanowisko służbowe, tj. forma rozkazu personalnego, która wprost wynika z art. 219 ust. 1 pkt 1 ustawy o SW. Organ podniósł również, iż od ww. rozkazu personalnego nie przysługuje odwołanie, stosownie do treści art. 219 ust. 3 zd. 2 ustawy o SW. Zatem zaskarżone pismo nie stanowi decyzji wydanej po rozpatrzeniu odwołania w trybie art. 138 § 1 k.p.a. Tymczasem niezbędnym elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, a więc władcze ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego, stanowiące "rdzeń" decyzji w postępowaniu administracyjnym (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4147/18 – orzeczenia sądów administracyjnych publikowane są w internetowym zbiorze orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to jeden z tych elementów składowych, bez którego decyzja nie może istnieć. Nie sposób także uznać zaskarżonego pisma organu za postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, bowiem Minister ograniczył się w nim do przywołania art. 219 ust. 3 zd. 2 ustawy o SW. Zaskarżone pismo nie jest też czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność z zakresu administracji publicznej powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Musi ona wywoływać dla określonego podmiotu (tu: skarżącego) skutki prawne, czyli w sposób prawnie wiążący wpływać na jego sytuację prawną. Tak więc musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia. Przepisy art. 217-220 ustawy o SW ustanawiają trzy rodzaje procedur regulujących postępowania w sprawach ze stosunku służbowego. Po pierwsze, w myśl art. 218 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o SW, sprawy dotyczące: zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe i zawieszenia w czynnościach służbowych są rozstrzygane w formie decyzji. Od tych decyzji przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego (art. 218 ust. 2 ustawy o SW). Do postępowań w ww. sprawach stosuje się przepisy k.p.a. (art. 218 ust. 4 ustawy o SW), zaś od decyzji organu odwoławczego przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 218 ust. 5 ustawy o SW). Po drugie, stosownie do art. 219 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o SW, sprawy wynikające z podległości służbowej, dotyczące: powołania oraz mianowania na stanowiska służbowe, odwoływania oraz zwalniania ze stanowisk służbowych i przenoszenia do dyspozycji, nadawania stopni Służby Więziennej, delegowania do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, oddelegowania do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Więzienną w kraju lub poza granicami państwa i powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym, rozstrzyga się w formie rozkazu personalnego. Wedle art. 219 ust. 2 ustawy o SW, formę rozkazu personalnego stosuje się również do stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego. Od rozkazu personalnego odwołanie nie przysługuje (art. 219 ust. 3 ustawy o SW). Po trzecie, wyodrębnia się inne sprawy ze stosunków służbowych, wymienione w art. 217 ust. 2, a niewymienione w art. 218 ust. 1 oraz w art. 219 ust. 1 i 2 ustawy o SW. Sprawy te, zgodnie z dyspozycją art. 220 ustawy o SW, rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Tym samym droga sądowoadministracyjna jest wyjątkiem od generalnej zasady wyrażonej w art. 220 ustawy o SW i jako wyjątek, podlega wykładni zawężającej (vide postanowienie NSA z 16 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 2851/22). Skoro Minister dotychczas nie rozpoznał odwołania od rozkazu personalnego Szefa IWSW z [...] grudnia 2023 r., to skarżący może zwalczać jego bezczynność w drodze stosownej skargi skierowanej do tutejszego Sądu. Dopiero na etapie rozpatrywania odwołania Minister - jako przełożony Szefa IWSW (w myśl art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o SW) - rozważy, do którego z ww. trzech rodzajów postępowań, należy przyporządkować materię objętą ww. aktem Szefa IWSW z [...] grudnia 2023 r. Raz jeszcze podkreślić należy, iż zaskarżone pismo nie może być potraktowane jako akt administracyjny ze względu na brak rozstrzygnięcia. Nie kształtuje ono praw czy obowiązków skarżącego; nie stanowi władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia, lecz ma ściśle informacyjny charakter. W konsekwencji należy stwierdzić brak kognicji sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak sentencji postanowienia.