II SA/Wa 652/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube po rozpoznaniu w dniu 24 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym skargi A. W. na pismo Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] postanawia odrzucić skargę. A.W. (dalej, również: "skarżąca"), reprezentowana przez radcę prawnego, pismem z dnia 3 kwietnia 2024 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na pismo Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie odwołania od rozkazu personalnego o mianowaniu na stanowisko służbowe, wnosząc o uchylenie rozkazu personalnego Szefa Inspektoratu Wewnętrznego Służby Więziennej z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. A.W. z dniem [...] listopada 2023 r. została przyjęta do służby na stanowisko specjalisty Wydziału Zamiejscowego [...] w [...] Inspektoratu Wewnętrznego Służby Więziennej. Rozkazem personalnym Szefa Inspektoratu Wewnętrznego Służby Więziennej (dalej: "Szef IWSW") z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...], wydanym w oparciu o art. 48 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2023 r., poz. 1683 z późn. zm.; dalej: "ustawa o SW"), [...] A.W. została mianowana z dniem [...] stycznia 2024 r. na stanowisko starszego specjalisty Inspektoratu Wewnętrznego Służby Więziennej. Następnie rozkazem personalnym Szefa IWSW z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...], wydanym w oparciu o 46 i art. 48 ust. 1a ustawy o SW, skarżąca została mianowana na stanowisko specjalisty Wydziału Zamiejscowego [...] w [...] Inspektoratu Wewnętrznego Służby Więziennej. Jednocześnie Szef IWSW uchylił własny rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...]. Powyższy rozkaz personalny Szefa IWSW z dnia [...] grudnia 2023 r. zawierał pouczenie, że na podstawie art. 219 ust. 3 ustawy o SW jest wykonalny z dniem w nim określonym oraz nie przysługuje od niego odwołanie. Pismem z dnia 26 stycznia 2024 r. skarżąca (reprezentowana przez radcę prawnego) wniosła odwołanie od ww. rozkazu personalnego, żądając jego uchylenia i zarzucając: - rażące naruszenie art. 218 ust. 1 pkt 3 ustawy o SW, przewidującego formę decyzji w sprawie dotyczącej przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, - naruszenie art. 219 ust. 1 ustawy o SW, poprzez wydanie rozkazu personalnego zamiast decyzji, - naruszenie art. 85 ustawy o SW, poprzez przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, w sytuacji, gdy brak jest przesłanek, wskazanych w tym przepisie. Minister Sprawiedliwości w piśmie z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] (dalej: "Minister") poinformował stronę, iż od ww. rozkazu personalnego nie przysługuje odwołanie, stosownie do treści art. 219 ust. 3 zd. 2 ustawy o SW. Organ wskazał również, że nie budzi jego zastrzeżeń forma prawna rozstrzygnięcia w zakresie mianowania skarżącej na stanowisko służbowe, tj. forma rozkazu personalnego, która wprost wynika z art. 219 ust. 1 pkt 1 ustawy o SW. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę, Sąd ma obowiązek przede wszystkim zbadać, czy jest ona dopuszczalna. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – dalej jako: p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym - art. 58 § 3 p.p.s.a. Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów, zawartych w innych aktach prawnych. Wyszczególnienie w powyższym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty, co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Dokonując oceny dopuszczalności skargi stwierdzić należy, że A.W. przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniła pismo informacyjne Ministra Sprawiedliwości W ocenie Sądu, zaskarżone pismo nie stanowi decyzji ani innego aktu lub czynności organu, podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W treści pisma wyraźnie wskazano, że stanowi ono informację - odpowiedź, na wystąpienie skarżącego. Takie pismo nie mieści się w żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. kategorii form działania administracji publicznej podlegającej sądowej kontroli. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. W ocenie Sądu, zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Ministra z [...] lutego 2024 r. nie jest decyzją administracyjną ani żadnym aktem wymienionym w art. 3 § 2 p.p.s.a. - jest jedynie pismem informacyjnym odnoszącym się do zaskarżenia przez skarżącego odwołaniem rozkazu personalnego Szefa IWSW z [...] grudnia 2023 r. W piśmie tym Minister wyraźnie wskazał, że nie nada dalszego biegu odwołaniu, gdyż nie budzi jego zastrzeżeń forma prawna rozstrzygnięcia w zakresie mianowania skarżącego na stanowisko służbowe, tj. forma rozkazu personalnego, która wprost wynika z art. 219 ust. 1 pkt 1 ustawy o SW. Organ podniósł również, iż od ww. rozkazu personalnego nie przysługuje odwołanie, stosownie do treści art. 219 ust. 3 zd. 2 ustawy o SW. Zatem zaskarżone pismo nie stanowi decyzji wydanej po rozpatrzeniu odwołania w trybie art. 138 § 1 k.p.a. Tymczasem niezbędnym elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, a więc władcze ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego, stanowiące "rdzeń" decyzji w postępowaniu administracyjnym (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4147/18 – orzeczenia sądów administracyjnych publikowane są w internetowym zbiorze orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to jeden z tych elementów składowych, bez którego decyzja nie może istnieć. Nie sposób także uznać zaskarżonego pisma organu za postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, bowiem Minister ograniczył się w nim do przywołania art. 219 ust. 3 zd. 2 ustawy o SW. Zaskarżone pismo nie jest też czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność z zakresu administracji publicznej powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Musi ona wywoływać dla określonego podmiotu (tu: skarżącego) skutki prawne, czyli w sposób prawnie wiążący wpływać na jego sytuację prawną. Tak więc musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia. Przepisy art. 217-220 ustawy o SW ustanawiają trzy rodzaje procedur regulujących postępowania w sprawach ze stosunku służbowego. Po pierwsze, w myśl art. 218 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o SW, sprawy dotyczące: zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe i zawieszenia w czynnościach służbowych są rozstrzygane w formie decyzji. Od tych decyzji przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego (art. 218 ust. 2 ustawy o SW). Do postępowań w ww. sprawach stosuje się przepisy k.p.a. (art. 218 ust. 4 ustawy o SW), zaś od decyzji organu odwoławczego przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 218 ust. 5 ustawy o SW). Po drugie, stosownie do art. 219 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o SW, sprawy wynikające z podległości służbowej, dotyczące: powołania oraz mianowania na stanowiska służbowe, odwoływania oraz zwalniania ze stanowisk służbowych i przenoszenia do dyspozycji, nadawania stopni Służby Więziennej, delegowania do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, oddelegowania do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Więzienną w kraju lub poza granicami państwa i powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym, rozstrzyga się w formie rozkazu personalnego. Wedle art. 219 ust. 2 ustawy o SW, formę rozkazu personalnego stosuje się również do stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego. Od rozkazu personalnego odwołanie nie przysługuje (art. 219 ust. 3 ustawy o SW). Po trzecie, wyodrębnia się inne sprawy ze stosunków służbowych, wymienione w art. 217 ust. 2, a niewymienione w art. 218 ust. 1 oraz w art. 219 ust. 1 i 2 ustawy o SW. Sprawy te, zgodnie z dyspozycją art. 220 ustawy o SW, rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Tym samym droga sądowoadministracyjna jest wyjątkiem od generalnej zasady wyrażonej w art. 220 ustawy o SW i jako wyjątek, podlega wykładni zawężającej (vide postanowienie NSA z 16 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 2851/22). Skoro Minister dotychczas nie rozpoznał odwołania od rozkazu personalnego Szefa IWSW z [...] grudnia 2023 r., to skarżący może zwalczać jego bezczynność w drodze stosownej skargi skierowanej do tutejszego Sądu. Dopiero na etapie rozpatrywania odwołania Minister - jako przełożony Szefa IWSW (w myśl art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o SW) - rozważy, do którego z ww. trzech rodzajów postępowań, należy przyporządkować materię objętą ww. aktem Szefa IWSW z [...] grudnia 2023 r. Raz jeszcze podkreślić należy, iż zaskarżone pismo nie może być potraktowane jako akt administracyjny ze względu na brak rozstrzygnięcia. Nie kształtuje ono praw czy obowiązków skarżącego; nie stanowi władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia, lecz ma ściśle informacyjny charakter. W konsekwencji należy stwierdzić brak kognicji sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak sentencji postanowienia.