II SA/Wa 656/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Jacek Fronczyk Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi K. Z. na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zamiaru likwidacji Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w [...] 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości 3) zasądza od Rady Gminy w [...] na rzecz K. Z. kwotę 557 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Rada Gminy w [...] w dniu [...] lutego 2011 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 5 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), podjęła uchwałę nr [...] o zamiarze likwidacji Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w [...]. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że uwarunkowania demograficzne wskazują, że w roku szkolnym 2011/2012 szkoła będzie miała 44 uczniów i należy zracjonalizować wydatki ponoszone na oświatę, albowiem koszt utrzymania jednego ucznia w 2010 r. wyniósł 17.000 zł. Podano również, że po zlikwidowaniu szkoły jej funkcję przejmie Szkoła Podstawowa w [...], a gmina zapewni dowóz dzieci. Wskazano też sposób rozwiązania stosunków pracy z nauczycielami i pracownikami obsługi. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi K. Z. do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały, skarżący podniósł: – naruszenie art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów, – naruszenie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, – naruszenie art. 7, 9 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił i zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, iż skarżący K. Z., jako ojciec dziecka uczęszczającego do szkoły w [...], posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie i wynika on z art. 1 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Tym samym posiada legitymację skargową w niniejszej sprawie. A zatem bezzasadne jest twierdzenie, że skarżący nie wykazał dostatecznie, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, iż jego interes prawny został naruszony przedmiotową uchwałą. Stosowanie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) legitymowanym czynnie do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej jest podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały uchwałą naruszone. W przepisie powyższym chodzi o naruszenie indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Stwierdzić jednocześnie należy, iż uchwała o likwidacji zespołu (szkół, placówek) może zostać podjęta w każdym czasie, albowiem w przypadku zespołu nie jest wymagana uchwała o zamiarze likwidacji placówki. Wynika to z art. 62 ust. 1 i ust. 5 w zw. z art. 58 i art. 59 ustawy o systemie oświaty. W tym przedmiocie wypowiedział się Wojewoda [...], stwierdzając w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], iż uchwała Rady Gminy w [...] z dnia [...] lutego 2011 r. o zamiarze likwidacji Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w [...] została podjęta z naruszeniem prawa – art. 59 ust. 1 i art. 62 ust. 1 i 5 ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 2/10 Sąd wskazał, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły, niewątpliwie nie jest aktem prawnym zawierającym normy prawne generalne i abstrakcyjne w klasycznym rozumieniu tego pojęcia. Jest to akt stanowiący szczególnego rodzaju informację o zamiarze podjęcia działań, które niewątpliwie będą miały charakter zewnętrzny. W doktrynie tego rodzaju akty określa się mianem "intencyjnych". Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie może być zarazem uznana za akt o charakterze jedynie wewnętrznym. Jej podjęcie stanowi bowiem niezbędną w procesie likwidacji szkoły publicznej formalnoprawną przesłankę takiej likwidacji. Ma charakter zewnętrzny, bo stanowi podstawę do dalszych działań, skierowanych do podmiotów "na zewnątrz" aparatu administracji samorządowej (rodziców, kuratora), zmierzających do likwidacji szkoły i dokonania powiadomień, uzyskania wymaganej prawem opinii. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły powinna zawierać uzasadnienie, w którym określone są motywy projektowanej likwidacji. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełnia w pełni wymogów z art. 107 k.p.a. Nie wskazuje, oprócz aspektów ekonomicznych, żadnych innych argumentów przemawiających za jej przyjęciem. Już choćby tylko z tego powodu zaskarżona uchwała Rady Gminy w [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] winna zostać uchylona. Niezależnie od powyższego Sąd w pełni podziela rozstrzygnięcie Wojewody w przedmiotowej sprawie i dodatkowo stwierdza, co następuje. Zagadnienie utworzenia oraz rozwiązania zespołu szkół zostało unormowane całościowo w art. 62 cytowanej ustawy. Artykuł 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, stanowi, że organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Natomiast art. 62 ust. 5 tej ustawy stanowi, że "organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może m.in. rozwiązać zespół za zgodą Kuratora Oświaty...", przy czym w przypadku m.in. rozwiązania zespołu, przepisów art. 58 i art. 59 nie stosuje się. Przepisy wyżej przywołanego art. 62 ustawy o systemie oświaty nie stanowią jednak podstawy prawnej podjęcia działań zmierzających do likwidacji zespołu szkół. W odniesieniu do zespołu szkół nie można wszcząć procedury likwidacyjnej, bowiem żaden przepis ustawy o systemie oświaty nie stanowi podstawy prawnej dla podjęcia działań tego rodzaju. Jedynym przepisem ustawy o systemie oświaty normującym procedurę likwidacji szkoły publicznej jest art. 59, przyznający organowi prowadzącemu szkołę kompetencję do jej zlikwidowania z końcem roku szkolnego, po zapewnieniu uczniom likwidowanej szkoły możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Jednak w takiej sytuacji organ prowadzący jest zobowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców, uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Dodatkowym warunkiem likwidacji szkoły publicznej jest uzyskanie w tym zakresie pozytywnej opinii kuratora oświaty (art. 59 ust. 2). Procedura likwidacyjna z art. 59 ust. 1 i ust. 2 cytowanej ustawy jest możliwa do zastosowania tylko w odniesieniu do konkretnej szkoły, działającej jako odrębna jednostka organizacyjna i nie można jej zastosować, jak to uczyniła Rada Gminy w [...], w odniesieniu do Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w [...]. Powołanie przez Radę w podstawie prawnej uchwały art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty jako normy kompetencyjnej upoważniającej ją do podjęcia uchwały o likwidacji Zespołu Szkół w [...], stanowiło obejście obowiązującego w tym zakresie prawa i słusznie spotkało się z interwencją organu nadzoru w zastosowanej przez niego formie. Jeżeli bowiem dla likwidacji szkoły, wchodzącej w skład zespołu szkół, wymagane jest uprzednie jej wyodrębnienie organizacyjne ze struktury zespołu bądź rozwiązanie zespołu, które również skutkuje organizacyjnym wyodrębnieniem szkoły, następnie zaś wszczęcie procedury jej likwidacji, to taką sekwencję działań była obowiązana podjąć skarżąca gmina. W tym miejscu należy przyznać skarżącemu rację, że na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości Rady Gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych, w tym szkół. Jednak, aby móc skutecznie przeprowadzić likwidację wchodzącej w skład zespołu szkoły, najpierw winna ona podjąć uchwałę o rozwiązaniu tego zespołu, w trybie art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W żadnym razie rozwiązanie zespołu szkół nie może być utożsamiane z likwidacją szkół (tak też wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 2751/00, zbiór LEX nr 55327). Nie można więc stosować przepisów dotyczących likwidacji szkoły (art. 59 cyt. ustawy) do rozwiązania zespołu szkół, ani mieszać tych dwóch trybów postępowania. Ponieważ zaś taką wadą obarczona jest przedmiotowa uchwała, dlatego też należało stwierdzić jej nieważność, Przy tak zasadniczych wadach zaskarżonej uchwały bez znaczenia pozostają pozostałe zarzuty podniesione w skardze. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).