II SA/Wa 665/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Andrzej Góraj (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2013 r. sprawy ze skargi W. N. na rozstrzygnięcie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego - oddala skargę - Wojewoda [...], pismem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], wezwał Radę Powiatu [...] do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego Powiatu [...] – W. N., w terminie 30 dni od dnia doręczenia przedmiotowego wezwania. W uzasadnieniu wezwania wyjaśniono, że prawomocnym od dnia 22 marca 2012 r. wyrokiem Sądu Rejonowego w C. Wydział [...] z dnia [...] marca 2012 r. sygn. akt [...], wobec radnego W. N. warunkowo umorzono postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego (prowadzenie pojazdu mechanicznego w stanie nietrzeźwości). W myśl art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, prawa wybieralności nie mają osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Utrata prawa wybieralności powoduje, zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, wygaśnięcie mandatu radnego, które stwierdza najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia, rada powiatu w drodze uchwały, po złożeniu przez radnego wyjaśnień (art. 190 ust. 2 i 3 ustawy). W przypadku niepodjęcia przez organ powiatu stosownej uchwały, wojewoda, na podstawie art. 85a ustawy o samorządzie powiatowym, wyzywa radę do wykonania tego obowiązku w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu terminu, po powiadomieniu Ministra Administracji i Cyfryzacji, wydaje zarządzenie zastępcze. Wobec niepodjęcia przez Radę Powiatu [...] stosownej uchwały w ustawowym terminie, Wojewoda [...], pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], zawiadomił Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Powiatu [...] – W. N. Następnie Wojewoda [...], działając na podstawie art. 85a ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 3 i art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 113 ze zm.), w dniu [...] stycznia 2013 r. wydał zarządzenie zastępcze nr [...], stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Powiatu [...] – W. N. Powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody [...] stało się przedmiotem skargi W. N. z dnia 05 marca 2013 r., który, zarzucając zaskarżonemu zarządzeniu zastępczemu naruszenie art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. nr 21, poz. 113 ze zm.) w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 3 i art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) oraz art. 16 ust. 3, art. 10 pkt 2 ustawy z dnia 05 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ, uznając że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy skarżone zarządzenie zastępcze Wojewody [...] mogło być wydane w oparciu o przepisy ustawy z 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190). Jeszcze przed wejściem w życie Kodeksu wyborczego, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt K 9/11, odnoszącym się przede wszystkim do przepisów Kodeksu wyborczego i do ustawy zmieniającej z dnia 3 lutego 2011 r., ale także do przepisów ustawy wprowadzającej, orzekł bowiem, że art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 10 Konstytucji. Powyższa materia była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wydając wyrok w dniu 19 czerwca 2012 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1305/12 stwierdził, iż w kadencji organów samorządu terytorialnego rozpoczętej w 2010 r., do wygaśnięcia mandatów radnych oraz wójtów, burmistrzów, prezydentów mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku podkreślił, że: "Zastosowanie wykładni systemowej i celowościowej, prokonstytucyjnej, prowadzi do uznania za właściwe stanowiska drugiego, sprowadzającego się do przyjęcia, że do kadencji pochodzących z wyborów organów samorządu terytorialnego, rozpoczętej przed dniem wejścia w życie Kodeksu wyborczego, mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej, obowiązującej w dniu ich przeprowadzania. Za tym stanowiskiem przemawia więcej argumentów. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt K 9/11, w zakresie dotyczącym art. 16 ust. 1 i 2 ustawy – Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy, został sformułowany w sposób szczególny odnoszący się do "reżimu prawnego wyborów", które mają być zarządzone. Z uzasadnienia tego wyroku wynika ponad wszelką wątpliwość, że chodzi o wybory parlamentarne, które mają być przeprowadzone, a nie o wybory, które już przeprowadzono i kadencje rozpoczęte po przeprowadzonych wyborach. W ocenie Trybunału, regulacja intertemporalna w art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 spowodowała "powstanie niepewności co do reżimu prawnego, według którego odbędą się wybory parlamentarne w 2011 r. Mechanizm wynikający z powołanych przepisów w praktyce wyłączył bezpieczeństwo prawne, zagwarantowane przez uchwalenie Kodeksu wyborczego we właściwym czasie. Właśnie owa niepewność co do prawa, jaką wprowadził art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1, decyduje o niekonstytucyjności zakwestionowanych przepisów. Kodeks wyborczy wprowadza bowiem wiele istotnych zmian w stosunku do regulacji zawartej w ordynacji wyborczej. Brak pewności, czy zmiany te będą obowiązywać w wyborach parlamentarnych w 2011 r. narusza zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. To z kolei przesądza o niezgodności art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 P.w.k.w. z art. 2 Konstytucji". W konsekwencji Trybunał stwierdził, że orzeczenie o niekonstytucyjności art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1, powoduje, że z uwagi na pozostałe odpowiednie przepisy ustawy - Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy, wybory parlamentarne w 2011 r. mogą odbyć się wyłącznie na podstawie nowego prawa, tj. Kodeksu wyborczego. Wyrok Trybunału i jego uzasadnienie nie odnosi się do wyborów przeprowadzonych przed uchwaleniem Kodeksu wyborczego i kadencji rozpoczętych przed wejściem w życie Kodeksu wyborczego, a w szczególności w ogóle nie odnosi się do wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. i kadencji rozpoczętych po tych wyborach. Przemawia to za poglądem, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z art. 2 Konstytucji, art. 16 ust. 1 i 2 Przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy, przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, nie powoduje zmiany stanu prawnego co do tego, że do wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. i kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego rozpoczętej po tych wyborach mają nadal zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, w tym przepisy tych ustaw dotyczące wygaśnięcia mandatu i stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta. To, że do wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. i kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego rozpoczętych po tych wyborach mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) oraz ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (...) wynika nie tylko z art. 16 ust. 1 i 2 Przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy. Wybory samorządowe w listopadzie i grudniu 2010 r. zostały przeprowadzone na podstawie przepisów Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) i ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (...), z uwzględnieniem zmian tych przepisów wprowadzonych ustawami, które weszły w życie w trakcie poprzedniej kadencji, ale miały zastosowanie do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego następującej po kadencji, w trakcie której ustawy wprowadzające zmiany weszły w życie. Zmiana przepisów dotyczących wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta była objęta ustawą z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1111). W tej ustawie (art. 6), podobnie jak w innych ustawach zmieniających Ordynację wyborczą do rad gmin (...) oraz ustawę o bezpośrednim wyborze wójta (...), został zamieszczony przepis przejściowy, że zmienione przepisy mają zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której weszły w życie. Oznacza to, że w przepisach przejściowych, które są poza Ordynacją wyborczą do rad gmin (...) i ustawą o bezpośrednim wyborze wójta (...) zawarte jest unormowanie, że przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) oraz ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (...), z uwzględnieniem zmian wprowadzonych w drodze kolejnych nowelizacji przed wyborami samorządowymi w 2010 r., stosuje się do wyborów samorządowych w 2010 r. i kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego po tych wyborach. Te przepisy przejściowe nie utraciły mocy. Nie może budzić wątpliwości treść art. 16 ust. 3 i 4 Przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy. Stanowią one wprost, że do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe, jak również do przedterminowych wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy dotychczasowe, o których mowa w art. 16 ust. 3 i 4, to Ordynacja wyborcza do rad gmin (...) oraz ustawa o bezpośrednim wyborze wójta (...). Stosowanie przepisów dotychczasowych do wyborów obejmuje całość spraw związanych z tymi wyborami, a więc obejmuje także te przepisy, które określają warunki przeprowadzania takich wyborów, w tym przepisy, których zastosowanie powoduje skutek w postaci przeprowadzenia wyborów. Nie jest możliwy do zaakceptowania taki pogląd, że to czy wybory mogą być przeprowadzone reguluje Kodeks wyborczy, natomiast samo przeprowadzenie wyborów reguluje Ordynacja wyborcza do rad gmin (...) i ustawa o bezpośrednim wyborze wójta (...). Zakładając racjonalność ustawodawcy, nieuprawniona staje się wykładnia prowadząca do przyjmowania, że choć w trakcie kadencji, rozpoczętej pod rządami starych regulacji, wybory uzupełniające i przedterminowe są przeprowadzane według starych zasad to do bezpośrednio powiązanej z nimi sprawy utraty mandatu uzyskanego w tych wyborach według tych starych zasad, stosuje się już przepisy nowe. Gdyby ustawodawca chciał (co z punktu widzenia wartości które byłyby naruszone a które wynikają z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wydaje się możliwe) by nowy i zmieniany ustawą z 31 sierpnia 2011 r. Kodeks miał zastosowanie także do wcześniej rozpoczętej kadencji, nie wprowadzałby przepisu stanowiącego, że związane z Kodeksem wyborczym nowe przepisy zmieniające ustawy samorządowe, mają zastosowanie dopiero w kolejnej, nowej kadencji. Wprost wynika to m.in. z art. 5 ustawy z 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, stanowiącego że "jeżeli w wyniku zmian w podziale terytorialnym państwa zachodzących w trakcie kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego trwającej w dniu wejścia w życie nin. ustawy, rada gminy została z mocy prawa rozwiązana na podstawie art. 197 ust. 5 Ordynacji wyborczej do rad gmin ..., Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody (...) wyznacza osobę, która wykonuje zadania i kompetencje rady gminy do czasu wyboru nowej rady. (...) W licznych orzeczeniach w tym także w wyroku K 9/11 Trybunał mocno podkreśla nie tylko to, że w czasie rozpoczętej kadencji nie można zmieniać warunków wykonywania uzyskanych mandatów, ale także podnosi konieczność odpowiednio wczesnego, co najmniej na 6 miesięcy przed wyborami, wprowadzania istotnych zmian prawa wyborczego. Ten wymóg TK podnosi do rangi standardów demokratycznego państwa prawnego. Rozważając regulację art. 16 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej TK analizował jej postanowienia wyłącznie w odniesieniu do wyborów do Sejmu i Senatu w 2011 r. podnosząc, że z zestawienia tego przepisu i art. 1 tejże ustawy wprowadzającej wynika, że stosowanie nowego prawa zostało uzależnione nie tyle od dnia wejścia w życie Kodeksu wyborczego ale od daty zarządzenia wyborów i tym samym, jeśli wybory zostałyby zarządzone przed dniem wejścia Kodeksu w życie, to miałyby do nich zastosowanie dotychczasowe przepisy wyborcze, a jeśli po tej dacie to przepisy nowe. Tym samym powołany przepis nie rozróżniał w sposób pewny stosowania starego i nowego prawa wyborczego w odniesieniu do przyszłych wyborów parlamentarnych i senackich w 2011 r., i tym samym naruszał zasadę demokratycznego państwa prawnego i związane z nią bezpieczeństwo prawne, zagwarantowane przez uchwalenie Kodeksu wyborczego we właściwym czasie. (...) W ustawie z 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw wprowadzono także zmiany do ustaw samorządowych, nadając nowe brzmienie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 85a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 86a ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Przepisy te dotyczą wydawania przez wojewodę zarządzeń zastępczych, w sytuacji gdy właściwy organ samorządu terytorialnego nie podejmie uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu z przyczyn określonych w Kodeksie wyborczym. Stosownie do art. 5 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r., zmienione przepisy ustaw samorządowych mają zastosowanie do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego, następujących po kadencji, w trakcie której ustawa ta weszła w życie. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że do trwającej od 2010 r. kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu wyborczego. Skoro zaś przepisy Kodeksu wyborczego nie mają zastosowania do trwającej kadencji, to nie było potrzeby obejmowania przepisem przejściowym tej ustawy (art. 5), także art. 1 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r., który zmienia przepisy Kodeksu wyborczego. Zmienione ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. przepisy Kodeksu wyborczego mogą mieć zastosowanie do następnych wyborów samorządowych i kadencji po tych wyborach. Stanowisko, że do wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta stosuje się przepisy Kodeksu wyborczego, które weszły w życie w czasie trwającej kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego wybranych w wyborach samorządowych w 2010 r., naruszałoby także wartości konstytucyjne. Konsekwencją przyjęcia takiego stanowiska jest bowiem akceptacja zmiany reguł określających sprawowanie mandatu w trakcie kadencji, ale także akceptacja nierównego traktowania osób, które uzyskały mandat w wyborach samorządowych w 2010 r. (do 31 lipca 2011 r. utrata mandatu według przepisów dotychczasowych, a od 1 sierpnia 2011 r. według przepisów Kodeksu wyborczego). Sytuacja prawna radnych i wójtów wybranych na kadencję rozpoczętą w 2010 r. byłaby zróżnicowana w zależności od tego kiedy zaszłaby przesłanka wygaśnięcia mandatu. Klasy "radnych" i "wójtów, burmistrzów, prezydentów" to klasy w miarę jednolite. W odniesieniu do takich klas brak takich cech relewantnych, które pozwalałyby na zróżnicowanie ich sytuacji prawnej w toku kadencji. Skutki zastosowania Kodeksu wyborczego w czasie kadencji organów samorządu terytorialnego rozpoczętej przed jego wejściem w życie, byłyby nie do pogodzenia także z zasadą proporcjonalności. Zmiana sytuacji prawnej radnych, wójtów, burmistrzów, prezydentów oraz ich wyborców w trakcie kadencji wymaga stosowania tej zasady, a nie da się wskazać żadnego celu dostatecznie ważnego, który mógłby uzasadniać konieczność i przydatność takiej zmiany. W tej sytuacji należy uznać, że w kadencji organów samorządu terytorialnego rozpoczętej w 2010 r., do wygaśnięcia mandatów radnych oraz wójtów, burmistrzów, prezydentów mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw". Przytoczone wyżej rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego tutejszy Sąd w pełni akceptuje i traktuje jak własne. To zaś prowadzi do konkluzji, iż organ, wydając skarżone zarządzenie zastępcze, zasadnie stosował przepisy ustawy – Ordynacja wyborcza. Stąd więc zarzuty niniejszej skargi jawią się jako chybione. Na marginesie podkreślenia wymaga też to, że sam tryb procedowania organu również był poprawny. Miało bowiem miejsce wezwanie Rady Powiatu [...], o jakim mowa w art. 85a ustawy o samorządzie powiatowym. Poza sporem pozostaje też okoliczność, że Rada Powiatu [...] nie zastosowała się do powyższego wezwania i nie wydała uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego. Za poprawny należało też uznać sposób zastosowania przez organ art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy – Ordynacja wyborcza. W sytuacji gdy nie istniał spór co do tego, że wobec skarżącego zapadł prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia umyślnego przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego, koniecznym było stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).