II SA/Wa 67/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. K. przedstawiciela ustawowego małoletniej K. D. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w postaci renty specjalnej - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Prezes Rady Ministrów, po rozpoznaniu wniosku A.K. – przedstawiciela ustawowego małoletniej K.D. - o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2010 r. nr [...], odmawiającą przyznania K.D. renty specjalnej po zmarłym ojcu – M.D.. W uzasadnieniu decyzji Prezes Rady Ministrów podkreślił, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), zwanej dalej również ustawą o emeryturach i rentach, jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby świadczenie to mogło zostać przyznane. Organ podał, że przy rozpatrywaniu wniosków o świadczenie specjalne brana jest pod uwagę sytuacja bytowa wnioskodawcy, jednakże nie stanowi ona jedynego kryterium przyznawania świadczenia. Może być ono bowiem przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, o ile w sprawie występują też inne okoliczności, mające charakter szczególny. Jednocześnie, dokonując wykładni ww. przepisu, organ odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05 (123/9A/2006) oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, wedle których to orzeczeń świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej, czy też politycznej (w przypadku rent rodzinnych mogą to być zasługi członka rodziny, po którym miałoby być przyznane świadczenie) oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Następnie organ przedstawił stan faktyczny sprawy. W tym zakresie organ wskazał, iż A.K. wystąpiła o przyznanie małoletniej córce, K.D., urodzonej [...], rodzinnej renty specjalnej po ojcu. We wniosku skarżąca podała, że jej trzyosobowa rodzina utrzymuje się z dochodu męża i zasiłku rodzinnego. Skarżąca jest bezrobotna. Do [...] 2009 r., tj. do czasu zgonu ojca dziecka, otrzymywała świadczenia alimentacyjne z funduszu alimentacyjnego. Po zgonie ojca dziecka wypłata tych świadczeń została wstrzymana, Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił przyznania córce prawa do renty rodzinnej, a Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił przyznania prawa do tego świadczenia w drodze wyjątku. Skarżąca zwróciła uwagę na swoją trudną sytuację materialną, która uniemożliwia jej zaspokojenie podatwowych potrzeb córki – uczennicy [...]. W oparciu o zebrany materiał dowodowy organ ustalił, iż biologiczny ojciec dziecka, M.D., urodzony w [...], w ostatnim 10-leciu przed zgonem, tj. od [...] do [...], miał łączny okres zatrudnienia wynoszący jedynie 9 miesięcy i 5 dni, zamiast wymaganych 5 lat. Na przestrzeni całego życia miał natomiast około 20 bardzo krótkich okresów składkowych. ZUS uwzględnił łączny okres zatrudnienia wynoszący jedynie 1 rok, 11 miesięcy i 11 dni (wnioskodawczyni nadesłała tylko zaświadczenie o zatrudnieniu ojca dziecka jako pracownika niewykwalifikowanego w okresie od [...] stycznia 1989 r. do [...] marca 1990 r. (umowę wypowiedział zakład pracy). Mimo że nie pracował zawodowo, jako bezrobotny zarejestrowany był przez krótkie kilkumiesięczne okresy jedynie w latach: 1994, 1997 i 2006, bez prawa do zasiłku. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. ZUS odmówił przyznania prawa do renty rodzinnej po zmarłym ojcu dziecka. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2010 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., odmówił przyznania małoletniej córce wnioskodawczyni renty rodzinnej w drodze wyjątku. Z uwagi na zgon ojca dziecka, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej wstrzymał wypłatę świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Prezes Rady Ministrów dokonał równiez analizy stażu ubezpieczeniowego A.K. i stwierdził, że skarżąca, urodzona w [...] na przestrzeni całego życia zatrudniona była jedynie w okresie od [...] sierpnia 2007 r. do [...] maja 2008 r., tj. łącznie przez 10 miesięcy (na podstawie 3 umów cywilno-prawnych). Wnioskodawczyni zarejestrowana była jako bezrobotna w okresach: [...] grudnia 1990 r.- [...] lutego 1992 r. (zasiłek), [...] marca 1996 r. – [...] maja 1996 r., [...] lipca 1997 r.-[...] sierpnia 1999 r. [...] września 1999 r.-[...] lipca 2004 r" [...] sierpnia 2004 r.- [...] września 2006 r" [...] czerwca 2008 r.- [...] stycznia 2009 r. Tak więc, poza krótkotrwałymi przerwami, od lutego 1992 r. do marca 1996 r. nie była zarejestrowana jako bezrobotna, mimo że nie pracowała zawodowo. Ostatnio zarejestrowała się jako bezrobotna dnia [...] lipca 2009 r. i nadal jest zarejestrowana w urzędzie pracy. Dopiero w okresie od [...] wrzesnia 2006 r. do [...] marca 2007 r., a więc w wieku około [...] lat, ukończyła przygotowanie zawodowe w Zakładzie Produkcyjno-Handlowym w K. na stanowisku [...], na które skierowana została przez Powiatowy Urząd Pracy (w okresie tym otrzymywała stypendium). W okresie od [...] lutego 2009 r. do [...] lipca 2009 r. była uczestnikiem projektu [...], podczas którego ukończyła kurs obsługi kas fiskalnych i kurs florystyczny. Nadto organ ustalił obecną sytuację rodzinną i majatkową skarżącej i wskazał, że A.K. ([...]) mieszka z mężem ([..]) oraz z córką ([...]), uczennicą [...] w lokalu będącym własnością teścia wnioskodawczyni. W rodzinie nie ma problemów zdrowotnych. Wnioskodawczyni ma wykształcenie zawodowe, nie pracuje zawodowo, zarejestrowana jest jako bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Głównym źródłem dochodu rodziny jest wynagrodzenie za pracę męża w kwocie 898 zł netto (za lipiec 2010 r.) oraz zasiłek rodzinny na córkę w kwocie 91 zł. Z uwagi na trudną sytuację materialną rodzina objęta jest pomocą Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. od września 2003 r. w formie świadczeń pieniężnych na zakup żywności, zasiłków celowych i zasiłków okresowych. Ponadto rodzina objęta jest pomocą w formie rzeczowej, tj. bezpłatnego dożywiania dla córki oraz żywności z banku żywności. Rodzina funkcjonuje prawidłowo i cieszy się dobrą opinią. Zestawiając tak ustalony stan faktyczny z treścią przepisu art. 82 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy Prezes Rady Ministrów uznał, iż w sprawie nie została spełniona jedna z przesłanek uzasadniających przyznanie świadczenia specjalnego, a mianowicie ojciec dziecka, po którym miałaby być przyznana rodzinna renta specjalna, nie posiadał jakichkolwiek zasług w jakiejś dziedzinie działalności. Ponadto, wedle organu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, aby obecna sytuacja bytowa wnioskodawczyni i jej dziecka była wynikiem nadzwyczajnego zdarzenia losowego. Zdaniem organu, zdarzeniem takim nie jest równiez zgon ojca dziecka w wyniku choroby. Organ zaznaczył bowiem, że ojciec dziecka nie mieszkał z wnioskodawczynią i dzieckiem, nie interesował się córką i nie łożył na jej utrzymanie. W ocenie Prezesa Rady Ministrów, zdarzeniem o szczególnym charakterze nie może być także brak uprawnień do renty rodzinnej należnej na ogólnych zasadach, i to tym bardziej, że z akt sprawy nie wynika, aby brak tych uprawnień był wynikiem jakichkolwiek szczególnych, niezależnych od ojca dziecka okoliczności, a prawidłowość tego stanowiska dodatkowo potwierdza treść decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczen Społecznych w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] październbika 2010 r. stała się przedmiotem skargi A.K. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi A.K. nie kwestinując ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy wyjaśniła, że okolicznością, która stanowiła podstawę do wystąpienia z wniosekim o rentę specjalną była potrzeba poprawy sytuacji materialnej córki – pozbawionej, po śmierci jej ojca, świadczenia alimentacyjnego. W odpowiedzi na skargę, Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że jeżeli zaskarżona decyzja prawa nie narusza, sąd obowiązany jest skargę oddalić. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, postępowanie w przedmiocie przyznania renty specjalnej przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej również k.p.a., a ustalenie Prezesa Rady Ministrów w zakresie braku spełnienia łącznie wszystkich przesłanek uprawniających do przyznania wymienionego świadczenia jest prawidłowe. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Świadczenia, o których mowa, mają charakter wyjątkowy, a ich przyznanie – w świetle powołanego przepisu – pozostawione zostało uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Uznaniowość nie oznacza jednak dowolności. W postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w wymienionej ustawie stosuje się bowiem – zgodnie z jej art. 124 – przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes Rady Ministrów przy rozpatrywaniu wniosku związany jest zatem rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania (v. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 144/05, Lex 171714). Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza również jej sądowej kontroli. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Odnosząc się do brzmienia art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wskazać należy, że dotychczasowe orzecznictwo administracyjne łączy znaczenie określenia "szczególnie uzasadnionego przypadku" z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej, czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 144/05, Lex 171714, tak też w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05). Trybunał Konstytucyjny badając konstytucyjność powołanego przepisu i stwierdzając w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05, że jest on zgodny z art. 2 i art. 32 ust. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji, wskazał, że "Świadczenie przyznane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych tu przypadków tzw. szczególnego pokrzywdzenia przewidziana jest instytucja emerytury/renty wyjątkowej, o której stanowi art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a ponadto świadczenia o charakterze socjalnym". Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "Celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych, itd. (...). Chodzi bowiem o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne", zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Z uwagi na różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność tego typu zasług użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest w pełni uzasadnione. (...)". W rozpatrywanej sprawie Prezes Rady Ministrów, nie kwestionując trudnej sytuacji materialnej wnioskodawczyni i jej córki, prawidłowo stwierdził, że wymienione okoliczności – powoływane przez skarżącą w toku całego postępowania – nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W toku postępowania organ nie stwierdził zaś występowania innych okoliczności, które w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, mogłyby zostać uznane za spełniające warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku". Nie stwierdzono bowiem, aby ojciec K.D. miał wybitne, indywidualne zasługi i osiągnięcia w jakiejkolwiek dziedzinie działalności. Również nagłego zgonu ojca dziecka – M.D. w wyniku ostrej [...] związanej z przewlekłymi zmianami chorobowymi [...] nie można uznać za szczególne zdarzenie losowe w rozumieniu powyżej powołanego przepisu. W ocenie Sądu, organowi, który postępowanie administracyjne przeprowadził z poszanowaniem zasad k.p.a., nie można zarzucić w niniejszej sprawie dowolności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Celem regulacji zawartej w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest uhonorowanie osób szczególnie zasłużonych i wybitnych lub dotkniętych szczególnymi zdarzeniami losowymi, nie zaś pomoc osobom, które ze względu na stan zdrowia znajdują się w niezwykle trudnej sytuacji materialnej i życiowej. Prawidłowe zatem jest również stanowisko organu wyrażone w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że świadczenie, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy nie ma charakteru socjalnego i nie jest świadczeniem powszechnym przyznawanym dla osób i rodzin znajdujących się, tak jak rodzina wnioskodawczyni, w trudnej sytuacji bytowej. W świetle powyższego, skargi A.K. należało uznać za bezzasadną. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.