II SA/Wa 671/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie WSA Adam Lipiński Eugeniusz Wasilewski (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi K. F. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., wydanym na podstawie art. 134 Kodeks postępowania administracyjnego, w związku z odwołaniem [...] K. F. od pisma Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] listopada 2012 roku, stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia podano, iż w dniu [...] października 2012 roku do Komendy [...] Oddziału Straży Granicznej wpłynęło pismo [...] K. F., określone jako wniosek, którym wymieniony stwierdził, iż od [...] lipca 2012 roku nie jest mu wypłacany dodatek, o którym mowa w § 9 ust. 5 pkt 3 w związku z § 9 ust. 2, 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 roku w sprawie uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. nr 24, poz. 148 ze zm.). Funkcjonariusz wniósł o wyjaśnienie powodu niewypłacenia mu tego dodatku, wypłacenia zaległych należności finansowych wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi oddzielnie dla każdego miesiąca. W odpowiedzi, Naczelnik Wydziału Kadr i Szkolenia [...] Oddziału Straży Granicznej pismem z dnia [...] listopada 2012 roku nr [...], poinformował funkcjonariusza, iż odstąpiono od wydania rozkazu personalnego w przedmiocie zwiększenia dodatku służbowego z tytułu pełnienia służby w wydziale zabezpieczenia. Powyższe zostało uzasadnione obowiązującymi przepisami. W dniu [...] listopada 2012 roku K. F. złożył do Komendanta Głównego Straży Granicznej odwołanie od przedmiotowego pisma. W jego treści zawarł stwierdzenie, ze pismo [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] spełnia minimalne wymogi decyzji tj.: w pieczęci nagłówkowej oznaczono organ [...] Oddział Straży Granicznej, podano jako adresata skarżącego [...] K.F., pod pismem podpisał się upoważniony przez Komendanta [...] Oddziału SG do rozstrzygnięcia w sprawie naczelnik Wydziału Kadr i Szkolenia oraz wydano rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzając, że odstąpiono od wydania rozkazu personalnego w przedmiocie zwiększenia dodatku służbowego. Ponadto odwołujący się uznał, iż uzasadnienie "decyzji" jest błędne, a fakt przywołania art. 125 ustawy o Straży Granicznej wskazuje na niezrozumienie intencji ustawodawcy. Podnosząc powyższe funkcjonariusz wniósł o usunięcie zaskarżonej "decyzji" i wydanie innej zgodnej z jego pierwotnym wnioskiem z dnia [...] października 2012 roku. W ocenie organu, zaskarżone pismo Naczelnika Wydziału Kadr [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2012 roku nie zawiera minimum elementów niezbędnych do tego aby mogło zostać uznane za decyzję w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak w nim oznaczenia organu administracji wydającego decyzję. Wbrew temu co twierdzi skarżący w nagłówku pisma nie widnieje nazwa organu tj. Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, a jedynie oznaczenie komórki wewnętrznej [...] Oddziału Straży Granicznej jakim jest Wydział Kadr i Szkolenia. W ocenie organu przedmiotowe pismo nie zawiera rozstrzygnięcia, które stanowi kwintesencję decyzji, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa do konkretnego wypadku i w kontekście okoliczności sprawy której dotyczy. Bez rozstrzygnięcia, które powinno być sformowane ze szczególną starannością i dbałością o jego jasność i zrozumiałość nie ma bowiem decyzji. W rozpatrywanej sprawie brak jest rozstrzygnięcia, które w sposób jasny i zrozumiały określa sposób jej załatwienia. W piśmie nr [...] Naczelnik Wydziału Kadr i Szkolenia [...] Oddziału Straży Granicznej poinformował, iż "odstąpiono od wydania rozkazu personalnego w przedmiocie zwiększenia dodatku służbowego w stosunku do Pana osoby". Powyższe świadczy jednoznacznie o tym, iż w sprawie nie zapadło rozstrzygnięcie, a przedmiotowe pismo zawiera jedynie odniesienie do żądania wypłaty zwiększenia. Można je zatem uznać za informację, której udzielono skarżącemu w związku z pismem z dnia [...] października 2012 roku. Świadczy o tym chociażby sformułowanie "w odpowiedzi na Pana pismo z dnia [...] października 2012 roku (nr wch. [...] z dnia [...] października 2012 r.) uprzejmie informuję...", jak również wskazanie i wyjaśnienie obowiązujących przepisów. Ponadto, zdaniem organu, kwestionowane pismo nie zawiera stwierdzenia, iż osoba je podpisująca posiada upoważnienie osoby władnej do wydania decyzji. W dolnej części pisma widnieje podpis [...] J. P. zajmującego stanowisko Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia [...] OSG. To ww. jako kierownik wewnętrznej komórki organizacyjnej [...] Oddziału Straży Granicznej, jakim jest Wydział Kadr i Szkolenia, skierował do funkcjonariusza przedmiotowe pismo informacyjne. W kontekście powyższego organ uznał, iż brak jest podstaw prawnych do przeprowadzenia postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie. Na powyższe postanowienie K.F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie podnosząc, iż sprawy osobowe funkcjonariuszy SG załatwione są w formie rozkazu personalnego. Odstępując od wydania rozkazu personalnego w sprawie dotyczącej przyznania należnego uposażenia, organ podjął tym samym decyzję odrzucającą jego wniosek o wypłatę uposażenia. Skarżący nie zgodził się z organem, który wywodzi, iż Naczelnik Wydziału Kadr i Szkolenia [...]OSG nie legitymował się upoważnieniem do wydania decyzji i wskazał, że przeczy temu upoważnienie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. udzielone [...] J. P. przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej [...] M. P.. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o usunięcie z obiegu prawnego postanowienia nr [...] i spowodowanie wydania rozkazu personalnego zgodnie z jego wnioskiem. Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Niniejsza skarga oceniana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie (art. 127 § 1 k.p.a.), do którego rozpatrzenia właściwy jest organ wyższego stopnia (art. 127 § 2 k.p.a.). Oznacza to, że rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i wniesieniu odwołania od tej decyzji przez uprawniony do tego podmiot. Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Ukształtowane na tle przepisu art. 134 k.p.a. orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania – przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadku braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ wydając bowiem zaskarżone postanowienie, stwierdził że pismo Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] nie zawiera minimum elementów niezbędnych do tego, aby mogło zostać uznane za decyzję w rozumieniu przepisów k.p.a. W ocenie Sądu stanowisko to w pełni zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. W dalszej kolejności podnieść należy, że stanowisko judykatury (por. wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r. sygn. akt SA 791/81 – ONSA 1981/2/91, z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt III SA 1067/96 – Lex nr 41559, z dnia 27 lipca 1999 r. sygn. akt I SA 1509/98 – Lex nr 48728 i z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1438/09) i doktryny określa minimalne wymogi jakie powinien spełniać akt administracyjny, aby mógł być uznany za decyzję administracyjną. Mianowicie mimo wadliwości formalnej decyzji niezawierającej wszystkich elementów wymienionych w cytowanym wyżej przepisie art. 107 § 1 k.p.a., do zakwalifikowania danego pisma, jako decyzji, wystarczającym jest, aby zawierało ono co najmniej oznaczenie organu, adresata tego aktu, rozstrzygnięcie w sprawie i podpis uprawnionego pracownika. Wbrew twierdzeniom skarżącego, pismo Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia z dnia [...] listopada 2012 r. nie zawiera rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku funkcjonariusza z dnia [...] października 2012 r. W piśmie tym poinformowano skarżącego, że odstąpiono od wydania rozkazu personalnego w stosunku do jego osoby. Nie można więc przyjąć, że organ tym samym podjął decyzję odrzucającą wniosek z dnia [...] października 2012 r. Powyższe świadczy, jak słusznie przyjmuje organ, iż w sprawie nie zapadło rozstrzygnięcie. Ponadto zauważyć należy, iż pisma Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia nr [...] nie wynika aby wymieniony działał w rozpatrywanej sprawie z upoważnienia organu Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej. Niezależnie od powyższego podnieść należy, iż skarżący wskazując na wydane w jego sprawie rozstrzygnięcie jednocześnie zarzuca organowi bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z jego wniosku z dnia [...] października 2012 r. Skarga K. F. z zarzutem bezczynności była przedmiotem rozpoznania w sprawie tutejszego Sądu, sygn. akt II SAB/Wa 315/13 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2013 r. zobowiązał Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] października 2012 r. Sąd przyjął bowiem, że wniosek ten nie został rozpatrzony, bowiem odpowiedź z dnia [...] listopada 2012 r. posiada jedynie charakter informacyjny i nie ma cech decyzji w rozumieniu przepisów k.p.a. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione wyżej stanowisko. W ocenie Sądu organ prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a., bowiem brak decyzji organu wykluczał możliwość rozpatrzenia odwołania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.