II SA/Wa 672/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak, Iwona Maciejuk (spr.), , Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej oddala skargę. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.) odmówił przyznania M.K. renty specjalnej. W uzasadnieniu organ przywołał treść przepisu art. 82 ust. 1 powołanej ustawy. Wskazał, że świadczenie może być przyznane osobie posiadającej wybitne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej, sportowej, czy politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Podał, że brana jest pod uwagę sytuacja bytowa wnioskodawcy, jednakże nie może być ona jedyna przesłanką uzasadniająca przyznanie takiego świadczenia. W ostatnim zdaniu uzasadnienia decyzji Prezes Rady Ministrów stwierdził, że okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku i nadesłanych dokumentów nie dają podstaw do przyznania M. K. świadczenia specjalnego. M. K. wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Rady Ministrów wskazała, iż przepis art. 82 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych stanowi o szczególnie uzasadnionych przypadkach, w których można przyznać rentę specjalną. Nie ogranicza możliwości przyznania renty do wybitnych zasług. W ocenie wnioskodawczyni jej sytuacja jest szczególna, bowiem wychowywała z mężem kilkanaścioro dzieci, z czego sześcioro nadal pozostaje na utrzymaniu wnioskodawczyni. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że zgromadzone w sprawie dokumenty nie wskazują na istnienie szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania przez Prezesa Rady Ministrów M. K. świadczenia specjalnego, bowiem wnioskodawczyni nie wskazała i nie udokumentowała żadnych osiągnięć. Rodzina wnioskodawczyni jest jedną z wielu rodzin wielodzietnych w Polsce i sam fakt urodzenia oraz wychowania dzieci nie może być postrzegany jako osiągnięcie o charakterze wyjątkowym, gdyż takie uznanie prowadziłoby do utraty szczególnego, przewidzianego przez ustawodawcę charakteru świadczeń specjalnych i prowadziłyby do ich upowszechnienia, co nie było celem ustanowienia art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i renach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ocena taka spowodowałaby odejście od obowiązujących zasad przyznawania świadczeń w szczególnych niepowtarzalnych przypadkach. Nadto organ wskazał, iż przesłanką mogącą mieć wpływ na przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów świadczenia specjalnego jest wystąpienie szczególnego zdarzenia losowego posiadającego element wyjątkowości. W ocenie organu samo powoływanie się na trudną sytuację materialną związaną z brakiem zatrudnienia i złym stanem zdrowia nie jest dostatecznym powodem do przyznania świadczenia specjalnego. Osoby znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej mają możliwość ubiegania się o inne rodzaje wsparcia, w szczególności przewidziane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, późn. zm.). Również dorosłe dzieci mają obowiązek opiekowania się swoimi rodzicami podobnie jak wspierania ich finansowo, gdy zachodzi taka potrzeba (art. 87 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U Nr 9, poz. 59 z późn. zm.)). Tym samym w przedmiotowej sprawie udokumentowane przez wnioskodawczynię okoliczności nie spełniają wymaganego kryterium wyjątkowości. Decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]stała się przedmiotem skargi M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła nierozważenie wszystkich, istotnych dla rozstrzygnięcia dowodów w sprawie, gdyż w sprawie skarżącej zaistniała szczególna sytuacja losowa. Skarżąca podała, iż wraz z mężem wychowali kilkanaścioro dzieci, z czego nadal na utrzymaniu małżonków pozostaje pięcioro dzieci. Nadto skarżąca ma wykształcenie podstawowe, nigdy nie pracowała, zajmowała się domem i dziećmi. Obecnie z uwagi na opiekę nad dziećmi, wiek oraz zły stan zdrowia także nie może podjąć pracy. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację podniesioną w zaskarżonej decyzji. Skarżąca w pismach procesowych z dnia 2 czerwca 2016 r. oraz 19 czerwca 2016 r. poparła skargę, wskazując iż inna rodzina w województwie [...], także wychowująca kilkanaścioro dzieci, bez szczególnych osiągnięć otrzymała specjalne świadczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, postępowanie przeprowadzone zostało przez organ zgodnie z wymogami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., a ustalenie Prezesa Rady Ministrów w zakresie braku spełnienia przesłanek uprawniających do przyznania renty specjalnej jest prawidłowe. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja Prezesa Rady Ministrów nie naruszają prawa. Podstawę materialnoprawną decyzji wydanej w niniejszej sprawie stanowi art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, Prezes Rady Ministrów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w tej ustawie. Brzmienie przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes Rady Ministrów. Oznacza to, że organ administracji działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (v. wyrok NSA z 26 września 2000 r. sygn. akt I SA 945/00, Lex nr 79608). Kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (v. wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 2051/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl)). Ustawodawca wprowadzając możliwość przyznania świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, posłużył się nieostrym pojęciem "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", co oznacza, że wypełnienie hipotezy powołanego przepisu ustawodawca pozostawił organowi stosującemu ten przepis. Dokonując zatem wyboru rozstrzygnięcia według kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku", organ przy ocenie bierze pod uwagę te okoliczności, które z uwagi na ich szczególną cechę, uzasadniają przyznanie świadczenia specjalnego. Znaczenie użytego w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych określenia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" orzecznictwo sądowe łączy z wybitnym zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania świadczenia. Takie rozumienie przez judykaturę nieostrego pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" podzielił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 października 2006 r., w sprawie o sygn. P 38/05 (OTK-A 2006/9/123) stwierdzając, iż art. 82 ust. 1 ww. ustawy jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że chodzi tu o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Skarżąca nie wskazała i nie udokumentowała żadnych swych osiągnięć. Zasadnie Prezes Rady Ministrów stwierdził, iż na gruncie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i renach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wielodzietność nie może być postrzegana jako osiągnięcie o charakterze wyjątkowym. Uznanie takie prowadziłoby do utraty szczególnego, przewidzianego przez ustawodawcę charakteru świadczeń specjalnych i prowadziłyby do ich upowszechnienia, co nie było celem ustanowienia art. 82 ust. 1 powołanej ustawy. Ocena taka spowodowałaby odejście od obowiązujących zasad przyznawania świadczeń w szczególnych niepowtarzalnych przypadkach. Zasadnie nadto Prezes Rady Ministrów stwierdził, że powoływanie się na trudną sytuację materialną związaną z brakiem zatrudnienia i złym stanem zdrowia nie jest dostatecznym powodem do przyznania świadczenia specjalnego. Pogląd ten znalazł potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 894/06 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Świadczenie specjalne nie może zastępować świadczeń o charakterze socjalnym, które są udzielane z tytułu trudnej sytuacji zdrowotnej lub materialnej. Poprawie egzystencji bytowej służą inne świadczenia, przede wszystkim te, które finansowane są ze środków pomocy społecznej. Sąd za trafne uznał stanowisko organu, że w sytuacji skarżącej nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku, który mógłby przemawiać za przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Organ prawidłowo ocenił, że skarżąca nie wykazała zaistnienia nadzwyczajnych, szczególnych zdarzeń losowych. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.