II SA/Wa 681/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Sławomir Antoniuk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia orzeczenia dyscyplinarnego - oddala skargę - Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzeczeniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym orzeczeniem") Komendant Główny Policji uchylił orzeczenie Komendanta [...] Policji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] o uznaniu [...] J. K. winnym zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego oraz wymierzeniu mu kary dyscyplinarnej nagany i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego. Zaskarżone orzeczenie zapadło w następującym stanie sprawy: Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Komendant [...] Policji wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko [...] J. K., referentowi Zespołu do spraw Statystyki Przestępczości Wydziału [...] Komendy Rejonowej Policji W. Po przeprowadzeniu postępowania dyscyplinarnego, orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 135 j ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), Komendant [...] Policji uznał J. K. winnym popełnienia zarzuconego mu czynu, tj. tego, że w okresie od stycznia 2012 r. do września 2013 r. w W., realizując obowiązki dzielnicowego Rewiru Dzielnicowych [...] Wydziału [...] Komendy Rejonowej Policji W., będąc zobowiązanym do przestrzegania obowiązków wynikających z roty złożonego ślubowania oraz zasad etyki zawodowej policjanta, od obowiązku tego odstąpił w ten sposób, że pozostając w nieformalnym, trwałym związku z inną kobietą i mając wiedzę z racji wykonywanej funkcji o stanie psychicznym i sędziwym wieku, mieszkającej na terenie przydzielonego mu rewiru służbowego K. S., wykorzystał wskazane okoliczności i zawarł z nią, noszący znamiona pozorności, związek małżeński, na co wskazuje fakt, że po jego zawarciu nadal zamieszkuje w hotelu policyjnym w nieformalnym związku z inną kobietą, a na skutek zawartego małżeństwa został zameldowany w zajmowanym przez K. S. lokalu mieszkalnym, co w przyszłości może skutkować jego przejęciem, przez co działał na szkodę Policji, jako formacji w której służył, nie dbając o godność i dobre imię służby, a także o jej społeczny wizerunek oraz nie podejmując działań służących budowania zaufania do niej, co stanowi przewinienie dyscyplinarne, polegające na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej, określone w art. 132 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 278, poz. 1687 ze zm.) w zw. z § 12 i § 23 "zasad etyki zawodowej policjanta", stanowiących załącznik do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. (Dz. Urz. KGP z 2004 r. Nr 1, poz. 3). J. K. złożył odwołanie od powyższego orzeczenia dyscyplinarnego, wskazując, że nie przyznaje się do zarzucanego mu czynu. W ocenie skarżącego, prowadzący postępowanie organ nie zweryfikował tezy, że posiadał on wiedzę o stanie psychicznym K. S. z racji wykonywanej przez niego funkcji dzielnicowego. Podał też, że nie jest mu również wiadome, aby jakikolwiek biegły z zakresu psychiatrii wypowiedział się o stanie psychicznym wymienionej, a takie stwierdzenie zawarł jedynie w swoim reportażu reporter [...]. Zdaniem J. K., orzekający organ nie przeprowadzając w tym zakresie postępowania oparł swoją ocenę jedynie na przypuszczeniach. Ponadto, w ocenie składającego odwołanie, rażącym uchybieniem prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania jest orzeczenie w stosunku do niego kary dyscyplinarnej, pomimo upływu terminu wskazanego w art. 135 ust. 4 ustawy o Policji. J. K. wskazał też, że związek małżeński z K. S. zawarł dnia [...] stycznia 2012 r., co oznacza, że od zdarzenia będącego przedmiotem postępowania dyscyplinarnego upłynął ponad rok. Wskazanym na wstępie orzeczeniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 135 n ust. 4 pow. ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, Komendant Główny Policji uchylił orzeczenie z dnia [...] stycznia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego. W uzasadnieniu orzeczenia organ administracji publicznej wskazał, między innymi, co następuje: Zdaniem organu odwoławczego treść przedstawionego obwinionemu zarzutu oraz podana kwalifikacja prawna jest nieadekwatna w stosunku do poczynionych w toku postępowania dyscyplinarnego ustaleń. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika bowiem, aby przesłuchano w charakterze świadka kobietę pozostającą z J. K. w nieformalnym trwałym związku oraz nie wyjaśniono, na czym polega ten związek. Nie ustalono także, gdzie faktycznie mieszka skarżący oraz czy mieszka sam, czy z inną osobą, czy też osobami. W toku postępowania nie przesłuchano w charakterze świadka również żony obwinionego. Przesłuchanie wymienionej pozwoliłoby, zdaniem organu, na uzyskanie pełniejszego obrazu ich wzajemnych relacji oraz jej stanu psychicznego. Ponadto, wobec braku dowodów potwierdzających pozorność zawartego związku małżeńskiego, nieuprawnione było uznanie przez organ pierwszej instancji, że posiada on taki charakter. W przedmiotowej kwestii może wypowiedzieć się jedynie uprawniony sąd powszechny. W materiałach postępowania nie znajduje się żadna informacja wskazująca na to, że ten związek został unieważniony lub podjęto jakiekolwiek działania w tym zakresie. Na okoliczność zawarcia związku małżeńskiego nie został także przesłuchany kierownik Urzędu Stanu Cywilnego, który udzielał ślubu. W toku postępowania dyscyplinarnego nie przesłuchano także kierownika Rewiru Dzielnicowych KRP W., w którym obwiniony pełnił służbę oraz jego kolegów z pracy. Analizując zebrany materiał dowodowy Komendant Główny Policji uznał, że opiera się on głównie na materiale wyemitowanym w programie [...], co wskazuje na wadliwość przeprowadzonego postępowania. W toku postępowania dyscyplinarnego rzecznik dyscyplinarny i przełożony dyscyplinarny mają obowiązek czynić własne ustalenia i dążyć do wyjaśnienia wszystkich okoliczności czynu, natomiast w tej sprawie ograniczono się jedynie do uznania za prawdziwe okoliczności zdarzenia podane w pow. programie telewizyjnym. Organ wskazał, ze nie podjęto nawet próby uzyskania materiałów źródłowych zgromadzonych przez reporterów. Ostatecznie organ przyjął, że brak przeprowadzenia dowodów odnoszących się do wszystkich okoliczności zaistniałego zdarzenia, wyczerpuje znamiona działania niezgodnego z zasadą prawdy obiektywnej. W kontekście powyższego organ stwierdził, że po uzupełnieniu materiału dowodowego należy ponownie rozważyć zastosowaną kwalifikację prawną czynu oraz dokonać oceny czy znamiona zachowania obwinionego wyczerpały wskazywane przepisy dotyczące naruszenia etyki zawodowej policjanta. Skargę na powyższe orzeczenie dyscyplinarne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. K., zarzucając mu naruszenie art. 47 Konstytucji RP oraz przepisów dotyczących prowadzenia postępowania dyscyplinarnego, w szczególności art. 135 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w związku z tym, że postępowanie wszczęte zostało w dniu [...] października 2013 r., a znamiona czynu opisanego w zarzucie dotyczyły związku małżeńskiego, czyli zdarzenia z dnia [...] stycznia 2012 r., to zgodnie z art. 135 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji postępowanie nie powinno być wszczęte, a jeżeli zostało wszczęte, powinno zostać umorzone ze względu na fakt przedawnienia rzekomego przewinienia dyscyplinarnego. Organ odwoławczy, przychylając się do zarzucanych przez skarżącego w odwołaniu nieprawidłowości, uchylił orzeczenie Komendanta [...] Policji, nie odniósł się jednak do zarzutu przedawnienia przewinienia. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Komendant Główny Policji nie dokonał oceny prawidłowości przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania, w kontekście zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 135 ust. 4 ustawy o Policji. W takiej sytuacji, zdaniem skarżącego, zalecenie wykonania szeregu czynności koniecznych do wyjaśnienia, a dotyczących jego prywatnego życia, rażąco narusza treść art. 47 Konstytucji RP. Ponadto, wskazany w orzeczeniu czasookres, w którym skarżący dopuścił się rzekomego przewinienia odbiega całkowicie od czasu zaistnienia rzekomych zachowań, których według rzecznika dyscyplinarnego skarżący miał się dopuścić. Czasookres wskazany w zarzucie dotyczy okresu od zawarcia związku małżeńskiego do czasu emisji programu w stacji [...], natomiast w ocenie skarżącego jego rzekome nieprawidłowe zachowania dotyczą rzekomego jego postępowania sprzed zawarcia związku małżeńskiego. Ostatecznie, w związku z zaistnieniem faktu przedawnienia, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz umorzenie postępowania dyscyplinarnego w pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.,) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana po kątem wskazanych przesłanek jest niezasadna. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2014 r. uchylające w całości orzeczenie Komendanta [...] Policji z dnia [...] stycznia 2014 r., uznające [...] J. K. za winnego popełnienia zarzuconego mu czynu, tj. tego, że w okresie od stycznia 2012 r. do września 2013 r. w W., realizując obowiązki dzielnicowego Rewiru Dzielnicowych [...] Wydziału [...] Komendy Rejonowej Policji W., będąc zobowiązanym do przestrzegania obowiązków wynikających z roty złożonego ślubowania oraz zasad etyki zawodowej policjanta, od obowiązku tego odstąpił w ten sposób, że pozostając w nieformalnym, trwałym związku z inną kobietą i mając wiedzę z racji wykonywanej funkcji o stanie psychicznym i sędziwym wieku, mieszkającej na terenie przydzielonego mu rewiru służbowego K. S., wykorzystał wskazane okoliczności i zawarł z nią, noszący znamiona pozorności, związek małżeński, na co wskazuje fakt, że po jego zawarciu nadal zamieszkuje w hotelu policyjnym w nieformalnym związku z inną kobietą, a na skutek zawartego małżeństwa został zameldowany w zajmowanym przez K. S. lokalu mieszkalnym, co w przyszłości może skutkować jego przejęciem, przez co działał na szkodę Policji, jako formacji, w której służył, nie dbając o godność i dobre imię służby, a także o jej społeczny wizerunek oraz nie podejmując działań służących budowania zaufania do niej, co stanowi przewinienie dyscyplinarne, polegające na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej, określone w art. 132 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 278, poz. 1687 ze zm.) w zw. z § 12 i § 23 "zasad etyki zawodowej policjanta", stanowiących załącznik do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. (Dz. Urz. KGP z 2004 r. Nr 1, poz. 3) i wymierzeniu kary dyscyplinarnej nagany oraz przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687). Na wstępie należy wskazać, że odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów została kompleksowo uregulowana w rozdziale 10 pow. ustawy o Policji. Z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego, jak i regulację szczególną w ustawie o Policji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania dyscyplinarnego policjantów. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 135n ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji. Zgodnie z dyspozycją powołanego przepisu, wyższy przełożony dyscyplinarny może zaskarżone orzeczenie uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia czynności dowodowych w całości lub w znacznej części. Podkreślenia jednak wymaga, że jak trafnie zauważono w judykaturze, decyzja kasacyjna może zostać podjęta w postępowaniu przed organem odwoławczym (wyższym przełożonym dyscyplinarnym) wyłącznie w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skoro decyzja kasacyjna może być wydana wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części (art. 135n ust. 4 pkt 3), to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu i nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, a także nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. Dokonanie takiej merytorycznej kontroli nie wchodzi w ogóle w rachubę, albowiem decyzja organu I instancji wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot owej kontroli (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Go 163/07). Ponadto zauważyć należy, że wyższy przełożony w decyzji kasacyjnej nie jest uprawniony nakazać organowi pierwszej instancji załatwienia sprawy w sposób pozytywny, czy negatywny dla obwinionego. O treści rozstrzygnięcia może decydować wyłącznie organ pierwszej instancji (przełożony dyscyplinarny). O tym zaś, jakie będzie to rozstrzygnięcie przesądzają ustalenia faktyczne poczynione w ponownie przeprowadzonym postępowaniu (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 54/11). W niniejszej sprawie organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji liczne uchybienia proceduralne w postaci nieprawidłowego prowadzenia tego postępowania, a także w zakresie braku wyjaśnienia okoliczności faktycznych w oparciu o wyczerpujące zgromadzenie i ocenę materiału dowodowego. W ocenie Sądu, stanowisko organu II instancji należy uznać za prawidłowe. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że organ pierwszej instancji dopuścił się licznych naruszeń proceduralnych. Odpowiadając na zarzuty skarżącego zawarte w skardze, to zdaniem Sądu, skarżący nie zauważa, że organ odwoławczy przyznał mu rację w pełni w zakresie oceny prawidłowości postępowania organu I instancji i wydanego na tej podstawie przez ten organ orzeczenia. Sąd ocenę tę podziela i podkreśla, że orzeczenie pierwszoinstancyjne nie mogło się ostać już choćby z tego względu, że organ je wydający w ogóle nie ocenił zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, a ponadto nie wyjaśnił, dlaczego nie daje wiary wyjaśnieniom skarżącego jak również nie odniósł się do terminu jego przedawnienia. Skoro przedmiotem tego postępowania było rozstrzyganie o winie skarżącego, to wskazane elementy rozstrzygnięcia są nieodłączne, bo jak trafnie podniósł skarżący, w postępowaniu tym także obowiązuje zasada domniemania niewinności. Ma rację zatem organ odwoławczy, że rozstrzygnięcie organu I instancji było na tyle wadliwe, że uniemożliwiało ocenę przyjętej przez ten organ argumentacji, zaś braki w zgromadzonym materiale dowodowym w pełni nakazywały zastosować regulację z art. 135n ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji. Gdyby bowiem było tak, że prawidłowo przeprowadzone postępowanie przez organ I instancji zakończone zostało wydaniem orzeczenia, które odpowiadałoby wymogom z art. 135j ust. 2 ustawy o Policji, w tym pkt 6, że orzeczenie winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, to organ odwoławczy mógłby uzupełnić materiał dowodowy i orzec merytorycznie. W niniejszej sprawie, było jednak inaczej. Przede wszystkim postępowanie to obarczone jest wieloma naruszeniami proceduralnymi, a ponadto wadliwe jest samo orzeczenie organu I instancji. Skarżący zapomina, że zgodnie z art. 135l ust. 1 ustawy o Policji, w postępowaniu odwoławczym rozpoznanie sprawy następuje na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu dyscyplinarnym. W tym kontekście uprawnienie wyższego przełożonego dyscyplinarnego do uzupełnienia materiału dowodowego (zdanie drugie wskazanego przepisu) nie może polegać na ustalaniu przez niego stanu faktycznego, którego w ogóle nie ustalił organ I instancji. Działania organu odwoławczego w tej kwestii mogą mieć jedynie charakter uzupełniający, a nie zastępujący w całości działania organu I instancji. Zgodnie bowiem z art. 135k ust. 1 ustawy o Policji postępowanie dyscyplinarne jest dwuinstancyjne. Wskazać ponadto należy, że organ odwoławczy dokonał analizy zgromadzonych w postępowaniu dowodów nie w celu ich merytorycznej oceny, tylko po to, aby wykazać, że istnieją w nich sprzeczności i niedokładności, które wymagają wyjaśnienia. Organ poszedł jeszcze dalej i wręcz wskazał, w jaki sposób należy materiał dowodowy uzupełnić. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, z żadnego jego fragmentu, nie wynika, aby organ ten stwierdził, że jakaś okoliczność jest już udowodniona, a wręcz przeciwnie, na stronie 6 uzasadnienia wskazał, że "do pełnej oceny sprawy niezbędne jest uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie wskazanych w decyzji czynności dowodowych". W ocenie Sądu, organ ten nie ustalał samodzielnie stanu faktycznego, a już tym bardziej nie wypowiadał się odnośnie winy lub braku udowodnienia winy skarżącego. Przedmiotowe orzeczenie kasacyjne w żadnej mierze nie narusza art. 135n ust. 6 ustawy o Policji, z którego wynika, że w postępowaniu odwoławczym wyższy przełożony dyscyplinarny nie może wymierzyć surowszej kary dyscyplinarnej, chyba że zaskarżone orzeczenie rażąco narusza prawo lub interes służby. Organ ten wszak nie tylko nie wymierzył skarżącemu surowszej kary, ale w ogóle nie orzekł merytorycznie. W tym stanie rzeczy należało przyjąć, że wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty są niezasadne, zaś orzeczenie organu odwoławczego zostało wydane w granicach określonych w art. 135n ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga bowiem ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, z wyeliminowaniem przez ten organ dostrzeżonych przez organ II instancji naruszeń prawa, po uzupełnieniu materiału dowodowego. Uznając, że w sprawie organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.