II SA/Wa 692/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Iwona Maciejuk, Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K. S. i J. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], działając na podstawie: art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 935) – dalej "k.p.a.", art. 6 a, art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1782) – dalej "ustawa", § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1170), po rozpatrzeniu odwołania K. S. i J. S., utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] nakazującego stronom opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. Wskazana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Na podstawie decyzji [...]USW w W. z dnia [...] marca 1987 r. nr [...], lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. został przydzielony Z. N. do wspólnego zamieszkiwania wraz z żoną S. N. Obecnie w przedmiotowym mieszkaniu zamieszkują K. S. i J. S. Mieszkanie jest własnością [...] W. w dyspozycji Komendanta [...] Policji. Z akt sprawy wynika, że Sąd Rejonowy [...] w W. I Wydział Cywilny oddalił powództwo K. S. przeciwko [...] W. o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. (sygn. akt [...]). Ponadto wyrokiem z dnia [...] stycznia 2016 r. (sygn. akt [...]) Sąd Okręgowy w W. [...] oddalił apelację od wymienionego wyroku sądu I instancji. Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] nakazał K. S. i J. S. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. Od powyższego orzeczenia strony złożyły odwołanie do Komendanta Głównego Policji, który decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podał, że sporny lokal stanowi własność [...] W. i pozostaje w dyspozycji Komendanta [...] Policji. Należy do szczególnej kategorii mieszkań, o której mowa w art. 90 ustawy o Policji, i do których zastosowanie mają przepisy tej ustawy oraz przepisy wykonawcze do niej tj. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. Przepisy te mają charakter przepisów szczególnych wyłączających stosowanie przepisów o charakterze ogólnym, co oznacza, że do lokali pozostających w dyspozycji jednostek podległych ministrowi właściwemu ds. wewnętrznych nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610), które mają charakter ogólny. Organ wskazał, że K. S. i J. S. nie są funkcjonariuszami, emerytami lub rencistami policyjnymi, nie zaliczają się zatem do wskazanej grupy osób, które mogą ubiegać się o przydział mieszkania będącego w dyspozycji Policji, są więc osobami nieuprawnionymi do mieszkania z zasobów Policji, co oznacza, że lokal nr [...] przy ul. [...] w W. zajmują bez tytułu prawnego. Powołując się na przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ podał, że wyłącznymi przesłankami do jego zastosowania jest: występowanie w obrocie prawnym lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub organów mu podległych oraz zajmowanie lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego. Pierwsza przesłanka – w ocenie organu - została spełniona. Krąg osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji został ściśle i wyczerpująco wymieniony w art. 88 ust. 1. Przepis ten dotyczy policjanta w służbie stałej. Natomiast przepis art. 89 ustawy o Policji wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego (są to: małżonek, wstępni i dzieci własne lub małżonka pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia). Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r. poz. 900) w art. 29 ust. 1 i 2 statuuje prawo do zajmowania takich mieszkań, poza policjantami w służbie czynnej, jedynie emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach lub rencistach. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji organów Policji, przez osoby, które nie posiadają do niego tytułu prawnego, jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Niezależnie od powyższego organ wyjaśnił, że regulacje rozdziału 8 ustawy o Policji "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" mają służyć zapewnieniu prawa do lokalu mieszkalnego policjantowi i członkom jego rodziny. Nie jest natomiast powinnością organów Policji zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z resortem. Strona może wystąpić do sądu cywilnego z powództwem o ustalenie uprawnienia do zawarcia z gminą umowy o najem lokalu socjalnego, o ile spełniają przesłanki z art. 14 i 24 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Ponadto strony mają możliwość ubiegania się o przyznanie uprawnień do pomieszczenia tymczasowego, o którym mowa w rozdziale 4 a powołanej ustawy o ochronie praw lokatorów. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi K. S. i J. S., reprezentowanych przez adwokata, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że skarżący nie posiadają tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W., podczas gdy w rzeczywistości taki tytuł posiadają; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 691 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarżąca K. S. spełnia warunki do wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W., w trybie tego przepisu, albowiem Z. N., będącego rodziną zastępczą dla K. S. łączył stosunek najmu przedmiotowego lokalu z [...] W. 3. naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § § 3 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, a jednocześnie wskazuje na dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, w tym pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności- zawarcia umowy najmu przez Z. N. z [...] W., która to okoliczność ma wpływ na kwestię posiadania tytułu prawnego przez wnuczkę Z. N.- skarżącą K. S. - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie w całości zaskarżonej decyzji i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; tym samym zasadnym było uchylenie w całości decyzji organu I instancji i ponowne rozpoznanie przez ten organ sprawy. Z ostrożności zarzucili naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku uwzględnienia słusznego interesu skarżących, którym jest niepozbawianie ich praw zamieszkiwania w domu rodzinnym K. S., albowiem w taki sposób skarżąca traktuje przedmiotowy lokal mieszkalny, w którym zamieszkuje już 30 lat. Również interes społeczny nie przeciwstawia się umożliwieniu skarżącym dalszego zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. Na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c P.p.s.a. skarżący wnieśli o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości; 2. zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości według norm przepisanych. Ponadto mając na uwadze treść art. 54 § 2 P.p.s.a. wnieśli o uwzględnienie przez Komendanta Głównego Policji we własnym zakresie zaskarżonej decyzji i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Z kolei w myśl art. 88 ust. 1 ustawy, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zaś zgodnie z art. 89 ustawy, członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1) małżonek; 2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 lat życia; 3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. Uprawnienie członków rodziny policjanta do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym ma charakter pochodny i jest związane z prawem do lokalu, które posiada policjant (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1479/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U z 2015 r., poz. 900 ze zm.), funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Ustęp 2 tego przepisu stanowi, iż prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy przydział i opróżnienie mieszkań następuję w formie decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. został przydzielony jako mieszkanie służbowe Z. N. decyzją przydziału mieszkania służbowego z dnia [...] marca 1987 r. nr [...]. Do zamieszkania uprawniona była żona S. N. Obecnie w przedmiotowym lokalu zamieszkują K. S. przyjęta na wychowanie w ramach rodziny zastępczej przez małżeństwo N. i jej mąż J. S. Powyższy lokal jest własnością [...] W. w dyspozycji Komendanta [...] Policji. Zgodnie z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Treść tego przepisu, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji, jednoznacznie określa przedmiot regulacji w nim zawartej obejmując decyzją administracyjną o opróżnieniu każdy lokal wymieniony w art. 90 ustawy o Policji zajmowany bez tytułu prawnego. Z regulacji tej wynika, że wyłącznymi przesłankami jej zastosowania są: 1) występowanie w obrocie prawnym lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub organów mu podległych oraz 2) zajmowanie tego lokalu bez tytułu prawnego. W niniejszej sprawie lokal mieszkalny przy ul. [...] nr [...] w W. pozostaje w dyspozycji Komendanta [...] Policji. Pierwszy z warunków został zatem spełniony. W ocenie sądu organy prawidłowy przyjęły, również że skarżący nie posiadają tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu, zgodnie z przytoczonym brzmieniem art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy przede wszystkim należy zwrócić uwagę na cel wynikający z przepisów Rozdziału 8 ustawy o Policji "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Regulacje te mają służyć zapewnieniu prawa do lokalu mieszkalnego policjantowi i członkom jego rodziny. Tytułem prawnym do lokalu jest decyzja o jego przydziale, a nie umowa najmu przedmiotowego lokalu zawarta przez Z. N. z [...] W., na którą powołują się skarżący. Zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Podkreślić należy, że przedmiotowy lokal przy ul. [...] nr [...] w W. należy do szczególnej kategorii mieszkań, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, do których zastosowanie mają przepisy tej ustawy oraz przepisy wykonawcze do niej, tj. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Lokal ten nadal pozostaje w dyspozycji Komendanta [...] Policji, zaś do lokali pozostających w dyspozycji jednostek podległych ministrowi właściwemu ds. wewnętrznych nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.: Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.). Oznacza to, że sporny lokal jest wyłączony spod działania tej ustawy i Kodeksu cywilnego. W niniejszym postępowaniu nie miał i nie mógł mieć zastosowania art. 691 k.c. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że wskazany wyżej przepis był podstawą wystąpienia K. S. z powództwem przeciwko [...] W. o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w W. przy ul. [...]. Sąd Rejonowy [...] oddalił powództwo skarżącej w sprawie sygn. akt [...]. Prawidłowość rozstrzygnięcia została potwierdzona przez Sąd Okręgowy w W. [...], który wyrokiem z dnia [...] stycznia 2016 r. sygn. akt [...] oddalił apelację. W tym stanie rzeczy Sąd w całości podzielił stanowisko organów Policji, tak co do statusu prawnego spornego lokalu, jak i przepisów, które mają do niego zastosowanie, uznając zarzuty skargi w tym zakresie za nieuzasadnione. Niezasadne są również zarzuty dotyczące przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 77 § 1, k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi w sprawie został prawidłowo zebrany materiał dowodowy i ustalony stan faktyczny, który jest bezsporny. Decyzja wydana w sprawie spełnia również wymogi określone w art. 107 k.p.a., czyli zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, w którym przytacza zastosowane przepisy i szczegółowo wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia. Oznacza to również, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.