II SA/Wa 692/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2025 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...]. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] marca 2025 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...], którym na podstawie art. 61a i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, powoływanej dalej jako k.p.a.), odmówiono K. J., po rozpoznaniu dwóch wniosków z dnia [...] i [...] stycznia 2025 r., wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w [...] odmówił K. J. wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za ponadnormatywny czas służby pełnionej w Policji w ilości 96 godzin w związku ze zwolnieniem wymienionego ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2005 r. Po rozpoznaniu odwołania strony, Komendant Wojewódzki Policji w [...] wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] października 2011 r. w części dotyczącej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i uzupełnił ją o art. 33 oraz art. 107 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r., poz. 145 ze zm.), w pozostałej zaś części utrzymał decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 372/12 oddalił skargę K. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 708/13 oddalił skargę kasacyjną K. J. od powyższego wyroku. W dniu [...] lipca 2020 r. K. J. skierował do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] żądanie zmiany w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] "poprzez uchylenie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] października 2011 r. i przekazanie sprawy o wypłatę ekwiwalentu za ponadnormatywne godziny służby czynnej zgodnie z przywołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego". Wskutek powyższego Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany, na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Następnie Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. nr [...] utrzymał ww. postanowienie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 7 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2345/20 oddalił skargę K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2020 r. nr [...]. W dniu [...] stycznia 2025 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wpłynął wniosek K.J., zawierający żądanie uchylenia, na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]. Następnie w dniu [...] stycznia 2025 r. strona ponownie zwróciła się do organu o uchylenie powyższej decyzji, wskazując jednocześnie, iż leży to zarówno w słusznym interesie strony, jak i interesie społecznym. W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że w razie stwierdzenia, iż wniosek o uchylenie lub zmianę prawomocnej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. zmierza do podważenia związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego oddalającym skargę na tę decyzję, właściwy organ administracji publicznej jest uprawniony do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w celu uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Organ dodał, że ostateczne decyzje, na podstawie których żadna strona nie nabyła prawa, utrzymane w mocy przez sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę wobec stwierdzenia ich pełnej zgodności z prawem (decyzje prawidłowe/niewadliwe) lub zgodności z prawem w zakresie przewidzianym w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.. powoływanej dalej jako p.p.s.a.) (decyzje wadliwe w stopniu nieuzasadniającym ingerencji sądu administracyjnego w ich moc wiążącą) mogą być przedmiotem postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 154 § 1 k.p.a. pod warunkiem, że wszczęcie postępowania w tym trybie w celu weryfikacji treści prawomocnej decyzji nie będzie zmierzać do podważenia związania treścią prawomocnego wyroku oddalającego skargę i wynikającą z powyższego wyroku oceną co do stanu faktycznego i prawnego (art. 170 w zw. z art. 153 p.p.s.a.). Jak zauważył organ, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 708/13 wyraźnie wskazano, że "nie ulega wątpliwości, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że dokumenty, w których mogły znajdować się informacje odnośnie przedłużonego czasu służby skarżącego ponad ustaloną normę, zostały wybrakowane w latach 2008-2009. Potwierdzają to zawarte w aktach sprawy 3 protokoły brakowania. W ocenie NSA, w tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność ewentualnego uprawnienia skarżącego do ekwiwalentu pieniężnego za ponadnormatywny czas służby pełnionej w Policji" oraz: "dniem, w którym skarżący mógł żądać wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, był dzień jego zwolnienia ze służby, tj. [...]kwietnia 2005 r. Stanowisko Sądu I instancji oraz orzekających w sprawie organów jest zatem w tej kwestii prawidłowe". W związku z tak kategorycznymi ocenami prawnymi Sądu, wyrażonymi w powyższym wyroku, dążenie do zmiany w trybie art. 154 § 1 k.p.a. prawomocnej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] musi, w ocenie organu, zostać zakwalifikowane jako próba podważenia związania powyższym wyrokiem i ocenami w nim sformułowanymi. Nie jest więc w takiej sytuacji dopuszczalne żądanie poddania weryfikacji w trybie art. 154 k.p.a. prawomocnej decyzji, jeśli żądanie to zmierza do podważenia związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku oddalającym skargę. K. J. złożył na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że żądanie uchylenia decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] było oczywiście uzasadnione, a organy obydwu instancji wbrew prawnemu obowiązkowi nie wykazały, iż żądanie uchylenia decyzji nie leży w słusznym interesie strony czy w słusznym interesie publicznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2025 r. skarżący podtrzymał swoją skargę i przedstawił dodatkowe argumenty dotyczące jego uprawnienia do ekwiwalentu pieniężnego za ponadnormatywny czas służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie, zainicjowanej wnioskami skarżącego z dnia [...] stycznia 2025 r. oraz [...] stycznia 2025 r. o uchylenie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] o odmowie przyznania ekwiwalentu pieniężnego za ponadnormatywny czas służby pełnionej w Policji, organ jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Powyższa regulacja przewiduje – obok przesłanki podmiotowej (jaką jest wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną) – samodzielną i niezależną od niej przesłankę przedmiotową w postaci "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania". Przyczyny te nie zostały przez ustawodawcę skonkretyzowane, ale przyjmuje się, że chodzi tu o sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Przeszkoda przedmiotowa zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu ustalone zostanie zaistnienie negatywnych przyczyn załatwienia wniosku na podstawie jego wstępnej analizy, co stwarza obowiązek odmowy wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2023 r. sygn. akt III FSK 2738/21 i przywołany w nim wyrok NSA z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt III FSK 2738/21, wszystkie powoływane rozstrzygnięcia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że taką "inną uzasadnioną przyczyną uniemożliwiają wszczęcie postępowania" nadzwyczajnego w trybie art. 154 § 1 k.p.a. jest okoliczność, że sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalił skargę na decyzję, której uchylenia domaga się strona. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela tego stanowiska organu. Otóż, zgodnie z treścią art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, celem postępowania prowadzonego w trybie art. 154 § 1 k.p.a. jest wyłącznie weryfikacja decyzji ostatecznej w kontekście istnienia przesłanek wymienionych w treści tego przepisu. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w omawianym przepisie, mogą przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie zaznaczyć należy, że postępowanie prowadzone w tym trybie może dotyczyć zarówno decyzji prawidłowych, jak i dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, a więc wadami niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Zmiany polityki administracyjnej, wykładni prawa, oceny stanów faktycznych, następujące po wydaniu decyzji, nie prowadzą do jej wadliwości lub bezprzedmiotowości, a wobec tego, bez dopuszczenia odwołalności lub wzruszenia decyzji w trybie nadzoru, strona byłaby pozbawiona możliwości uzyskania dla siebie nowego rozstrzygnięcia jej sprawy. Słuszny interes strony musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, a zmiana decyzji ostatecznej nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Oczywistym jest też, że zastosowanie art. 154 k.p.a. nie może prowadzić do obejścia prawa (vide wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2637/18). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie może być mowy o zaistnieniu przeszkody przedmiotowej uniemożliwiającej wszczęcie postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., jak to przyjął organ. Jak już bowiem wskazano sam fakt, że decyzja administracyjna jest prawidłowa, tj. nie jest obarczona żadnymi wadami, które winny skutkować jej uchyleniem przez sąd administracyjny, nie oznacza, że nie może zostać przez organ uchylona w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Tryb nadzwyczajny uregulowany w tym przepisie nie ma bowiem na celu eliminacji z obrotu prawnego decyzji wadliwych, lecz umożliwia zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznych w sytuacji, gdy organ uzna, że realizuje to interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2025 r. sygn. akt III OSK 1471/24, ocena zasadności żądania skarżącego, opartego na art. 154 § 1 k.p.a., może dokonywać się wyłącznie w ramach wszczętego postępowania jurysdykcyjnego, a nie przed jego wszczęciem. Samo wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. nie przesądza jeszcze o jego wyniku i zasadności żądania wnioskodawcy. Podlegać ono będzie wraz z weryfikacją zaistnienia przesłanek pod kątem słusznego interesu strony lub interesu społecznego w toku postępowania administracyjnego. Dopiero w jego ramach organ będzie mógł się merytorycznie odnieść do wniesionego przez skarżącego wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. oraz przedstawić swoją argumentację co do takiej możliwości w kontekście decyzji związanej, a także dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wydanego na tym tle, a na które się powołuje (por. również orzecznictwo powołane w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego). Sąd stwierdza zatem, że w rozpoznawanej sprawie organ powinien wszcząć postępowanie zgodnie z wnioskiem skarżącego zawartym w piśmie z dnia [...] stycznia 2025 r., uzupełnionym pismem z dnia [...]stycznia 2025 r., i w ramach tego postępowania poczynić - z poszanowaniem reguł procesowych wynikających z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. - ustalenia faktyczne w kontekście wystąpienia przesłanek z art. 154 § 1 k.p.a., a następnie ocenić, czy zaistniały podstawy do wzruszenia decyzji własnej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], uzasadniając swoje stanowisko stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. W przypadku, gdy organ ustali istnienie tych przesłanek, może uchylić lub zmienić ww. decyzję ostateczną, a w razie konkluzji, iż nie występują one w sprawie - odmówi uchylenia lub zmiany decyzji w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja odmowna jest rozstrzygnięciem "o istocie tej nowej sprawy administracyjnej (czy istnieją podstawy do wzruszenia ostatecznej decyzji albo ich brak)", niezależnie od tego, czy postępowanie wszczęto z urzędu czy na wniosek strony (vide B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 605). Z tych przyczyn Sąd uznał, że organy obydwu instancji błędnie przyjęły, że fakt oddalenia prawomocnym wyrokiem skargi na decyzję administracyjną stanowi sam w sobie przeszkodę do uruchomienia trybu nadzwyczajnego uregulowanego w art. 154 § 1 k.p.a., a w konsekwencji niezasadnie odmówiły wszczęcia postępowania w tej sprawie, nie dokonując analizy wniosku skarżącego w kontekście przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.