II SA/Wa 695/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung, Eugeniusz Wasilewski (spr.), Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Kędzielewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił E. S. przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ argumentował, że wymieniony, udokumentował jedynie 19 lat, 27 dni okresów składkowych. Natomiast w 10 - leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - wnioskodawca udokumentował jedynie 2 lata, 3 miesiące i 10 dni tych okresów. Organ przedstawił, iż w latach 1966-1968, 1973-1975, 1975-1977, 1983-1985, 1989-1994,1996-1998 E. S. nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Natomiast z dniem [...] sierpnia 1999 r. zaprzestał zatrudnienia do ukończenia wieku emerytalnego przypadającego w dniu [...] października 2006 r., tj. przez ponad 7 lat nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. W ocenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia. W przerwach w zatrudnieniu wobec E. S. nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Ponadto z treści oświadczenia wynika, że E. S. wykonywał prace dorywcze bez opłacania składek na ubezpieczenia społeczne. Organ podkreślił, iż podejmowanie prac dorywczych bez opłacania składek nie może być uznane za szczególną okoliczność, która uniemożliwia nabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Organ zaznaczył także, iż przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawcy, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy E. S. nadmienił, że ze względu na wiek i stan zdrowia nie jest w stanie podjąć żadnej pracy. Ponadto znajduje się bez środków do życia, a jego sytuacja życiowa i materialna jest krytyczna. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku organ nie stwierdził istnienia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Z akt sprawy nie wynikały bowiem szczególne okoliczności, na skutek których wymieniony nie nabył uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, iż w okresach przedstawionych w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. wymieniony nie wykonywał zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Ze zgromadzonych dokumentów nie wynika, aby we wspomnianych wyżej okresach nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, bowiem wówczas nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Komisja lekarska ZUS orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. uznała E. S. za trwale częściowo niezdolnego do pracy od [...] lutego 2002 r. W decyzji podkreślono, iż częściowa niezdolność do pracy przed osiągnięciem wieku emerytalnego jedynie ograniczała, natomiast nie uniemożliwiała wykonywania zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem. W dziesięcioleciu przed dniem powstania niezdolności do pracy, w którym powinien zostać udowodniony co najmniej 5-letni okres ubezpieczenia uprawniający do renty w trybie zwykłym, udowodniono jedynie okres 2 lat, 3 miesięcy i 10 dni. Organ zaznaczył, że niedostrzeganie okresu zatrudnienia prowadziłoby w prosty sposób do przyznawania świadczeń niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2001 r., sygn. akt II SA 249/01). W oświadczeniu o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej z dnia [...] października 2011 r. podniesiono, iż w latach 1973 - 1975 wymieniony nie podejmował zatrudnienia z powodu przebywania w zakładzie karnym, natomiast w latach 1983 - 1985 oraz 1989 - 1994 wykonywał jedynie prace dorywcze bez ubezpieczenia. Późniejsze przerwy w ubezpieczeniu tłumaczone były bezrobociem. W decyzji wyjaśniono, iż fakt przebywania w zakładzie karnym nie może zostać uznany za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy, ponieważ nie była to okoliczność niezależna, a wynikała ze świadomego naruszania prawa. Również świadome wykonywanie pracy bez ubezpieczenia nie stanowi okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 83 ustawy. Jest to bowiem wynik wyboru osoby decydującej się na takie postępowanie, która winna liczyć się z jego prawnymi konsekwencjami w zakresie przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 18/07). Podobnie fakt pozostawania bezrobotnym nie jest szczególną okolicznością dającą podstawę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Na powyższą decyzję E. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podniósł w niej, iż w Sądzie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych złożył oświadczenie o pracy w gospodarstwie rolnym krewnego. Zaznaczył również, iż osiągnięty przez niego okres składkowy nie jest aż tak mały, dlatego prosi o przyznanie świadczenia w niepełnym wymiarze. Ponadto zaznaczył, iż jego sytuacja materialna i życiowa jest bardzo trudna. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do argumentów przedstawionych w skardze, wyjaśnił, że sama trudna sytuacja materialna, choć była brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia, nie jest to bowiem świadczenie socjalne, przyznawane tylko stosownie do potrzeb wnioskodawcy. Szczególne okoliczności wskazane w ustawie, w art. 83, nie odnoszą się, wbrew przekonaniu skarżącego, do nawet najbardziej szczególnej i wyjątkowej sytuacji osobistej. Wyjaśniono też, że organ w postępowaniu o świadczenie w drodze wyjątku nie może uznać innych, dłuższych okresów ubezpieczenia, niż zostały ustalone w sprawie o świadczenie w trybie zwykłym. Tym samym fakt, iż skarżący okresowo pomagał w gospodarstwie rolnym wuja, nie może być uwzględniony. Organ wyjaśnił, że aby ubiegać się o emeryturę tzw. niepełną, czyli w niezagwarantowanej wysokości, trzeba wykazać co najmniej 20 lat ubezpieczenia - a tego warunku skarżący nie spełnia. Podkreślono, że okres aktywności zawodowej wynosił 47 lat i w większości przypadał na lata, kiedy w kraju nie występował problem bezrobocia. Na wskazany okres przypada jedynie 19-letni okres ubezpieczenia, którego nie można uznać za adekwatny do wieku, czy też uzasadniony okolicznościami szczególnymi, na które zainteresowany nie miał wpływu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie to nie ma charakteru roszczeniowego i jest finansowane z budżetu państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a ustawa pozostawia jego przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. W ocenie Sądu w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności, które usprawiedliwiałyby nienabycie przez wnioskodawcę świadczenia rentowego w zwykłym trybie. Ustalanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku nie może odbywać się w zupełnym oderwaniu od przepisów regulujących przyznawanie świadczeń na zasadach ogólnych. Ustawodawca posłużył się sformułowaniem wskazującym, że tylko tym ubezpieczonym, którzy "wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty", Prezes ZUS może przyznać świadczenie w drodze wyjątku. Stąd też brak jest podstawy do przyjęcia, iż art. 83 ustawy, stwarza możliwość przyznawania świadczeń w drodze wyjątku, w zupełnym oderwaniu od wymaganego okresu ubezpieczenia, chociaż niewystarczającego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Należy zauważyć, że żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie w odniesieniu do każdego przypadku, może być stwierdzone tylko indywidualnie. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministarcyjnym za okoliczność szczególną uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan, wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r. o sygn. akt II SA 3191/00, publ. LEX nr 537884). Udowodniony okres składkowy i nieskładkowy skarżącego na przestrzeni 70 lat życia wynosi 19 lat i 27 dni, z czego 2 lata przypada na zasadniczą służbę wojskową, a rok to pobieranie zasiłku dla bezrobotnych. Natomiast na dziesięciolecie liczone do uprawnień przypada 2 lata i 3 miesiące ubezpieczenia. Istotnym jest również, iż w latach 1966-1975, 1975-1977, 1983-1985, 1989-1994, 1998-1998 i 1999-2006 do osiągnięcia wieku emerytalnego skarżący nie pracował i nie podlegał ubezpieczeniu. W tych okresach nie była wobec skarżącego orzeczona całkowita niezdolność do pracy, a zatem jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej, od dnia [...] kwietnia 1973 r. do dnia [...] października 1975 r. skarżący przebywał w zakładzie karnym, natomiast w latach 1983 - 1985 oraz 1989 - 1994 wykonywał prace dorywcze nieobjęte ubezpieczeniem społecznym. Późniejsze przerwy w ubezpieczeniu zgodnie z oświadczeniem tłumaczone były panującym w regionie bezrobociem. W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji słusznie uznano, iż wyżej przytoczone zdarzenia nie zasługują na miano okoliczności szczególnych, uzasadniających zaistniałe przerwy w ubezpieczeniu. Okresu przebywania w zakładzie karnym nie można traktować jako szczególną okoliczność uzasadniającą przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Nie jest to okoliczność niezależna od skarżącego, ale wynikająca wprost ze świadomego naruszania norm prawych, którego konsekwencją jest pozbawienie wolności (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 899/01, LEX nr 54537). Do okoliczności usprawiedliwiających przerwy w ubezpieczeniu, nie można również zaliczyć faktu wykonywania prac dorywczych. Nie można pominąć faktu, że kiedy skarżący był zdrowy i zdolny do pracy, to wykonywał ją bez opłacania składek na ubezpieczenie społeczne Decydując się na to powinien był liczyć się z negatywnymi konsekwencjami takiego wyboru. Podejmowanie takiej pracy jest świadomym wyborem, rodzącym określone skutki. Ponadto jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2012 r. II SA/Wa 1785/11, wykonywanie prac dorywczych bez rejestracji jest wysoce naganne, albowiem pracujące w ten sposób osoby, nie tylko, że nie ponoszą kosztów ubezpieczenia społecznego, ale także nieuiszczają stosownych podatków. Czerpią zyski z nierejestrowanej działalności, zatem nie można traktować ich na równi z osobami, które w miarę swoich możliwości wypełniają obowiązki ubezpieczeniowe i podatkowe. Za szczególną okoliczność nie można uznać również panującego w regionie bezrobocia, bez wykazania przez skarżącego aktywności zmierzającej do zmiany tej sytuacji (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., I OSK 1694/10, Lex nr 951989). Odmienna interpretacja prowadziłaby do przyznawania świadczenia w drodze wyjątku jako swoistej rekompensaty wszystkim osobom, które nie wypracowały odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego, a więc także osobom unikającym pracy. Trudno też uznać, by w wykazanym, dość długim okresie czasu, niemożliwym było znalezienie legalnego zatrudnienia w miejscu stałego zamieszkania lub poza nim. W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji słusznie wskazano na brak szczególnych okoliczności, usprawiedliwiających niespełnienie warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Natomiast wskazywane przez skarżącego dodatkowe okresy ubezpieczenia za okresową pomoc w gospodarstwie rolnym krewnego, były analizowane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], odmawiającej przyznania emerytury. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, iż nie zaliczono do stażu, okresu pracy w gospodarstwie rolnym brata matki, wobec niespełnienia warunku, by praca ta wykonywana była przez domownika rolnika czyli osobę bliską, wspólnie z nią zamieszkującą prowadzącą wspólne gospodarstwo domowe. Powyższe utrzymał Sąd Okręgowy w [...], który wyrokiem z dnia [...] czerwca 2008 r. oddalił odwołanie od decyzji organu rentowego. Podkreślić należy, iż powyższe ustalenia są wiążące dla Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i nie mogą podlegać ponownej weryfikacji. Również sama trudna sytuacja materialna osoby wnoszącej o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, nie może być podstawą do przyznania świadczenia. Przyznawane na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy świadczenie, nie jest świadczeniem socjalnym, udzielanym według potrzeb, nawet gdy są one uzasadnione. Dlatego też pomimo zrozumienia dla trudnej sytuacji materialnej, w jakiej znalazł się skarżący, Sąd nie może uchylić zaskarżonej decyzji, gdyż jest ona zgodna z prawem. Analizując przedmiotową sprawę, Sąd nie dopatrzył się przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organ, który w sposób wnikliwy rozpatrzył sporną kwestię, a swoje rozstrzygnięcie właściwie uzasadnił. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji wyroku.