II SA/Wa 696/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Waldemar Śledzik (spr.), Olga Żurawska – Matusiak, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej – oddala skargę – Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 268 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a") utrzymał w mocy rozkaz personalny Dyrektora Departamentu Kadr MON Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy A.S. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zgodnie z art. 26 ust. 20 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm., zwanej dalej także "ustawą") Szef Inspektoratu Wparcia Sił Zbrojnych (zwany dalej: "SIWSZ"), jako uprawniony i właściwy organ do wyznaczania żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe, jak i do sporządzenia indywidualnej prognozy przebiegu zawodowej służby wojskowej, określił w indywidualnej, bliższej prognozie przebiegu zawodowej służby wojskowej, zwolnienie A.S. – Wojskowego Komendanta Uzupełnień w [...] z zawodowej służby wojskowej. W związku z powyższym, w dniu [...] września 2011 r. SIWSZ wystąpił do Dyrektora Departamentu Kadr MON z wnioskiem o zwolnienie z zawodowej służby wojskowej A.S. wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2011 r., działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 115 ust. 1 i ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 16 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2008 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. Nr 23, poz. 137 ze zm.), z dniem [...] czerwca 2012 r. zwolnił A.S. z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do rezerwy wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. Z dniem [...] stycznia 2012 r. ww. został przeniesiony do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej do dyspozycji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...]. W uzasadnieniu, w szczególności, organ podał, że SIWSZ w opinii służbowej w prognozie bliższej określił zwolnienie Skarżącego z zawodowej służby wojskowej, z uwzględnieniem aktualnych potrzeb Sił Zbrojnych, zdefiniowanych w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wskazano mianowicie, że trwający w Siłach Zbrojnych proces zmian organizacyjno – etatowych powoduje m. in. zmniejszenie ilości stanowisk służbowych przeznaczonych dla oficerów. W wyniku powyższego doszło do rozformowania Dowództw Okręgów Wojskowych i przebudowy organizacyjnej Wojewódzkich Sztabów Wojskowych, a w konsekwencji uległo likwidacji kilkaset stanowisk etatowych oficerów starszych Zatem z uwagi na brak możliwości ich zagospodarowania podejmowane są decyzje, jak w przypadku skarżącego, lub o przeniesieniu do rezerwy kadrowej. Ta ostatnia sytuacja ma miejsce jednak jedynie wówczas, kiedy oficerowie nie posiadają pełnej wysługi emerytalnej i są planowani do wyznaczenia na inne stanowiska służbowe. Organ podkreślił, że A.S. posiada uprawnienia do nabycia pełnych świadczeń emerytalnych, gdyż legitymuje się ponad 35 lat wysługi wojskowej, w związku z czym SIWSZ wystąpił z wnioskiem o zwolnienie oficera z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. W odwołaniu z dnia [...] marca 2012 r. do Ministra Obrony Narodowej A.S. wniósł o ponowne rozpatrzenie możliwości wyznaczenia go na stanowisko służbowe stosownie do posiadanego stopnia wojskowego i kwalifikacji. Podkreślił bardzo dobre oceny uzyskiwane w dotychczasowym procesie opiniowania służbowego, jak również chęć pełnienia dalszej zawodowej służby wojskowej. Jednocześnie, w przypadku nieuwzględnienia odwołania, wniósł o zmianę terminu zwolnienia ze służby na dzień [...] lipca 2012 r., co umożliwi mu uzyskanie podwyżki wynagrodzenia zapowiadanej w expose Prezesa Rady Ministrów RP dla żołnierzy zawodowych. Niezależnie od tego podniósł zarzut uchybienia organu w przedmiocie naruszenia terminu doręczenia stronie decyzji, wywodząc, że decyzję Dyrektora Departamentu Kadr MON z dnia [...] grudnia 2011 r. doręczono mu dopiero [...] grudnia 2011 r., a zatem termin do wniesienia odwołania od tejże decyzji upływał [...] stycznia 2012 r. Skoro decyzji tej nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, to z dniem [...] stycznia 2012 r. nie mógł rozpocząć biegu 6 - miesięczny okres poprzedzający zwolnienie ze służby, albowiem ani decyzja o przeniesieniu go do dyspozycji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...], ani też zwalniająca go ze służby, nie była na ten dzień ostateczna, a co za tym idzie wykonalna, w rozumieniu art. 130 k.p.a. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], mając za podstawę art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że Skarżący został poinformowany o planowanym zwolnieniu, a w szczególności w dniu [...] października 2011 r. został zapoznany z indywidualną, bliższą prognozą przebiegu służby, zawartą w jego opinii służbowej. Wskazał, że zgodnie z art. 112 ust. 2 w zw. z art. 112 ust. 1 pkt 3 pragmatycznej ustawy wojskowej, zwolnienie żołnierza zawodowego z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję następuje po upływie sześciu miesięcy od upływu kadencji, w ostatnim dniu miesiąca. Ponieważ kadencja upłynęła z dniem [...] grudnia 2011 r., zwolnienie ze służby nastąpi [...] czerwca 2012 r. Podkreślił też, że na gruncie tego przepisu, kadencja ta może być skrócona – na pisemny wniosek żołnierza, a nie wydłużona, jak wnioskowała o to strona, stąd też wniosek A.S. o zmianę terminu zwolnienia na dzień [...] lipca 2012 r. również nie mógł być uwzględniony. W konkluzji wskazał, że w ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości. Odnosząc się do podniesionego zarzutu naruszenia terminu doręczenia stronie decyzji w zakresie, w jakim mogło ograniczać prawo skarżącego do wniesienia odwołania podniósł, że decyzja organu I instancji została stronie doręczona [...] grudnia 2011 r. Na decyzję tę strona złożyła w dniu [...] grudnia 2012 r. odwołanie do Ministra Obrony Narodowej, a zatem prawo strony do skutecznego odwołania nie zostało naruszone czy też ograniczone. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A.S. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów procesu. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w tym w szczególności, art. 8, art. 10 § 1 oraz art. 130 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 112 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o wojskowej służbie zawodowej, przez zwolnienie skarżącego ze służby z dniem [...] czerwca 2012 r., w sytuacji gdy [...] stycznia 2012 r. nie istniała jeszcze ostateczna decyzja o zwolnieniu skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesieniu go od [...] stycznia 2012 r. do dyspozycji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...], a zatem w okresie, w którym nie mógł rozpocząć biegu półroczny okres przewidziany w art. 112 ust. 2 wojskowej ustawy pragmatycznej. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, podniósł, że w jego ocenie, wskazany w art. 112 ust. 2 w zw. z art. 112 ust. 1 pkt 3 wojskowej ustawy pragmatycznej sześciomiesięczny okres, z upływem którego następuje zwolnienie ze służby wojskowej, jest terminem prawa materialnego i nie mają do niego zastosowania przepisy art. 130 § 1 i 2 k.p.a., w związku z czym odwołanie strony od decyzji organu I instancji wniesione w ustawowym terminie nie wstrzymuje jej wykonania ani nie wydłuża tego sześciomiesięcznego okresu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji nadzorczej Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie zwolnienia Skarżącego z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] czerwca 2012 r. wskutek niewyznaczenia go na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. Stosownie do treści art. 112 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. z 2010 r. Dz. U. Nr 90, poz. 593 ze zm.), żołnierza zawodowego można zwolnić z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na kolejną kadencję. Zwolnienie takiego żołnierza, zgodnie z ust. 2 art. 112 następuje po sześciu miesiącach od upływu kadencji, w ostatnim dniu miesiąca, przy czym okres ten może być skrócony na pisemny wniosek żołnierza. W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy pragmatycznej, w sprawach m. in. wyznaczenia, przeniesienia i zwolnienia ze stanowiska służbowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sąd nie jest zatem uprawniony do badania, dlaczego nie doszło do wyznaczenia na określone stanowisko służbowe. Obsada stanowisk wojskowych leży bowiem zawsze w gestii organów wojskowych, które uprawnione są do wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe, przy uwzględnieniu potrzeb Sił Zbrojnych. Dodatkowo zauważyć należy, że dopuszczalność wyłączenia kontroli sądowej w sprawach wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe przyjął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 czerwca 1998 r. (K 28/97), nie dopatrując się w takiej regulacji niezgodności z Konstytucją. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny oceniając prawidłowość zastosowania art. 112 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, nie jest zobowiązany do badania, czy organy wojskowe zasadnie niewyznaczyły żołnierza na dotąd zajmowane stanowisko czy też inne, np. wolne stanowisko służbowe. Konstrukcja przepisu art. 112 ust. 1 ustawy pragmatycznej wskazuje, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy, przy czym ustawodawca określił, w jakich warunkach może dojść do jego zastosowania. Co do zasady sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd w takich sprawach bada jedynie, czy decyzja nie nosi cech dowolności. Ponadto wskazać należy, że przepis art. 112 ust. 1 pkt 3 winien być odczytywany przy uwzględnieniu rozwiązań systemowych przyjętych w ustawie pragmatycznej. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 1 tej ustawy, pełnienie służby na określonym stanowisku jest uzależnione od potrzeb Sił Zbrojnych. O tym zaś, czy istnieje potrzeba wyznaczenia konkretnej osoby na dane stanowisko służbowe decyduje właściwy organ wojskowy, a nie żołnierz. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Szef Inspektoratu Wparcia Sił Zbrojnych, jako uprawniony i właściwy organ do wyznaczania żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe, jak i do sporządzenia indywidualnej prognozy przebiegu zawodowej służby wojskowej, określił w trybie art. 26 ust. 20 ustawy, w indywidualnej, bliższej prognozie przebiegu zawodowej służby wojskowej, zwolnienie A.S. – Wojskowego Komendanta Uzupełnień w [...] z zawodowej służby wojskowej. W konsekwencji, na podstawie wniosku tego organu, Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2011 r., działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 115 ust. 1 i ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 16 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2008 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby, z dniem [...] czerwca 2012 r., zwolnił A.S. z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do rezerwy wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję, przenosząc go jednocześnie z dniem [...] stycznia 2012 r. do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej do dyspozycji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...]. Zwolnienie Skarżącego z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] czerwca 2012 r. nastąpiło w ostatnim dniu miesiąca po upływie sześciu miesięcy od upływu kadencji, a zatem nie naruszyło prawa, albowiem organ ten był uprawniony do zastosowania art. 112 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy pragmatycznej i zastosował ten przepis w sposób prawidłowy. Z przepisu art. 112 ust. 1 pkt 3 komentowanej ustawy wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy, przy zastosowaniu opisanych wcześniej przesłanek, w tym zwłaszcza uzasadnionych potrzeb Sił Zbrojnych. Jak już wskazano, kontrola sądowa takich decyzji, co do zasady, jest ograniczona i sprowadza się do badania, czy nie nosi ona cech dowolności, zaś nie zajmuje się jej celowością. W ocenie Sądu, organ wydając decyzję o zwolnieniu Skarżącego z zawodowej służby wojskowej nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a wydane rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności. Analizując uzasadnienie zaskarżonej decyzji pod tym kątem uznać należy, że organy przekonywująco i wszechstronnie podały, pomimo pozytywnych dotychczasowych opinii służbowych, dlatego nie uwzględniły skarżącego do wyznaczenia na kolejną kadencję. W ocenie Sądu, nie można skutecznie zniweczyć poglądu organu, że trwający w Siłach Zbrojnych proces zmian organizacyjno – etatowych, powodujący w konsekwencji zmniejszanie się stanowisk służbowych przeznaczonych dla oficerów, powoduje siłą rzeczy konieczność dokonywania określonych wyborów pomiędzy uzasadnionym interesem publicznym a słusznym interesem strony. Przy tak rozumianej "konkurencji interesów", Sąd podzielił stanowisko organu, że skoro Skarżący posiada już wysługę emerytalną, to kryterium to czyni zadość uzasadnieniu decyzji uznaniowej w przedmiocie zwolnienia go ze służby, mimo bezspornego nienagannego dotychczasowego przebiegu służby Skarżącego i pozytywnych opinii służbowych. Nie można bowiem w takiej sytuacji tracić z pola widzenia treści art. 35 ust. 1 ustawy pragmatycznej, w myśl której pełnienie służby jest uzależnione od potrzeb Sił Zbrojnych, a to z kolei przekłada się bezpośrednio na tzw. politykę kadrową. Reasumując tę część rozważań, w ocenie Sądu, organy nie naruszyły ani przepisów prawa materialnego, które były podstawą zwolnienia Skarżącego ze służby, ani też nie dopuściły się uchybienia zasadzie przekonywania oraz nie przekroczyły granic swobody uznania administracyjnego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd nie może ich podzielić z następujących powodów. Jak już wspomniano na wstępie, zgodnie z art. 112 ust. 2 w zw. z art. 112 ust. 1 pkt 3 ustawy, żołnierza zawodowego można zwolnić z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na kolejną kadencję, zaś zwolnienie takiego żołnierza następuje po sześciu miesiącach od upływu kadencji, w ostatnim dniu miesiąca (ust. 2). W ocenie Sądu, sześciomiesięczny okres, z upływem którego następuje zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej, jest terminem prawa materialnego, co powoduje, że nie mają do niego zastosowania przepisy art. 130 § 1 i 2 k.p.a. w taki sposób, jak chce tego Skarżący. Przepis ten oznacza (art. 112 ust. 2), że w przypadku niewyznaczenia żołnierza na stanowisko służbowe na kolejną kadencję, następuje (obligatoryjnie) zwolnienie z zawodowej służby wojskowej po sześciu miesiącach od upływu kadencji, w ostatnim dniu miesiąca. Skoro kadencja Skarżącego na zajmowanym stanowisku upłynęła z dniem [...] grudnia 2011 r., to jego zwolnienie winno nastąpić w dniu [...] czerwca 2012 r. Zaznaczyć trzeba, że okresu tego (sześciu miesięcy) nie można "wydłużać" poprzez np. wniesienie środka odwoławczego, czy też na wniosek zainteresowanego, gdyż ma on charakter materialnoprawny; można go co najwyżej skrócić na wniosek żołnierza (por. zdanie drugie cyt. przepisu). Stąd też wniesienie odwołania od decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej i przeniesieniu do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia dokonanego przez żołnierza zawodowego nie powoduje wstrzymania biegu tego terminu. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni akceptuje pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 1903/10), który co prawda odnosi się do trybu zwolnienia żołnierza z innej podstawy prawnej, jednakże zasada w nim wyrażona ma charakter uniwersalny na gruncie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Mianowicie przepisy pragmatyki wojskowej, w zakresie dotyczącym trybu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, w związku z art. 130 § 3 pkt 2 k.p.a., wyłączają stosowanie przepisów art. 130 § 1 i § 2 k.p.a. co do rozpoczęcia biegu terminu wypowiedzenia oraz jego zakończenia ze skutkiem w postaci zwolnienia ze służby. W tym zakresie przepisy pragmatyki wojskowej stanowią lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. regulujących generalnie kwestię wykonalności decyzji administracyjnych. Tym samym zarzut naruszenia art. 130 § 1 i 2 k.p.a. uznać należy za chybiony. Wbrew zarzutom skargi, organ nie dopuścił się również naruszenia art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak umożliwienia Skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji oraz naruszenie prawa materialnego. W sprawie bezspornym jest, że Skarżący brał czynny udział w procesie opiniowania, co wynika z analizy akt administracyjnych, w tym akt osobowych Skarżącego. Skarżący z tzw. indywidualną prognozą bliższą i dalszą zapoznał się podczas procesu opiniowania. Dodatkowo zapoznał się także z prognozą w dniu [...] października 2011 r. Powyższe potwierdził Skarżący w trakcie rozprawy (k. 39 akt sądowych), oświadczając, że zarówno z decyzją, jak i opinią na podstawie której nie wyznaczono go na kolejne stanowisko, został zapoznany w trakcie postępowania administracyjnego, tyle tylko, że "nie przez Dyrektora Departamentu Kadr, który w jego ocenie z tą opinia winien go zapoznać". Dla wywiązania się z obowiązku, który nakłada przepis art. 10 § 1 k.p.a. nie jest bowiem istotne czy umożliwienia zapoznania się z treścią zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań dokonuje bezpośrednio organ czy też wyznaczona przez niego w trakcie postępowania administracyjnego osoba. Co jednak w sprawie najistotniejsze, z treści omawianej opinii służbowej wynika, że Skarżący miał świadomość konsekwencji działań podjętych przez Szefa Inspektoratu Sił Zbrojnych w aspekcie skutków kadrowych. Tym samym zarzut niezapoznania i uniemożliwienia wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów uznać należy za oczywiście bezpodstawny. Podkreślenia również wymaga, że do wszystkich zgłoszonych w trakcie postępowania zarzutów Skarżącego, Minister Obrony Narodowej jako organ II instancji odniósł się oraz w uzasadnieniu decyzji podał wszystkie istotne motywy, którymi kierował się rozpoznając przedmiotowe odwołanie. Konkludując, w sprawie nie doszło również do takiego naruszenia przepisów procesowych, które obligowałyby Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchyla decyzję jedynie wówczas, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku