I OSK 1903/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch del.NSA Elżbieta Makowska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 558/10 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 558/10, oddalił skargę K. W. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. chorąży rezerwy K. W. pełniący zawodową służbę wojskową wypowiedział stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej wskazując, iż są mu znane ustawowe warunki wypowiedzenia stosunku służbowego przez żołnierza zawodowego. Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], zwolnił K. W. z zawodowej służby wojskowej z dniem 31 grudnia 2009 r. i przeniósł do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza zawodowego. W odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego, wniesionym w dniu [...] grudnia 2009 r., K. W. podniósł, iż w rozkazie nie określono daty zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Powyższe ma zaś istotne znaczenie ze względu na konieczność wypłaty przez organy wojskowe do dnia zwolnienia wszystkich należności pieniężnych związanych zarówno ze zwolnieniem ze służby, jak też należności, które powinien był otrzymać w toku służby. Wskazał, że nie otrzymał w toku służby dni wolnych za pełnienie dyżurów, a w związku ze zwalnianiem, w zamian za pełnienie dyżurów ponad obowiązujące normy dyżurów powinien być obliczony i wypłacony ekwiwalent pieniężny. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 79, poz. 669 ze zm.), sprawy wszczęte i niezakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Stosownie zaś do art. 114 ust. 1 oraz ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierz zawodowy może w każdym czasie wypowiedzieć stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej bez podawania przyczyny, a zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej wskutek dokonanego wypowiedzenia, następuje po upływie sześciu miesięcy od dnia złożenia wypowiedzenia, w ostatnim dniu miesiąca. W rozpatrywanej sprawie K. W. wypowiedział stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej w dniu [...] czerwca 2009 r., wskutek czego zaistniała przesłanka określona w art. 111 pkt 9 lit. a) ww. ustawy dająca podstawę do zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy. Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego wskazania terminu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej Minister Obrony Narodowej podał, że jest on bezpodstawny, ze względu na treść art. 114 ust. 5 powołanej ustawy pragmatycznej, który stanowi, iż zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej wskutek dokonanego wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej następuje po upływie sześciu miesięcy od dnia złożenia wypowiedzenia, w ostatnim dniu miesiąca. Żołnierz wypowiedział stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej w dniu [...] czerwca 2009 r., a zatem termin zwolnienia został ustalony na dzień 31 grudnia 2009 r. Termin ten, jak stwierdził organ, wbrew zarzutom K. W. został wskazany w zaskarżonym rozkazie personalnym Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej. W skardze na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2010 r. K. W. zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 108, art. 16, art. 8 i art. 10 K.p.a. W ocenie skarżącego rozkaz personalny Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2009 r., doręczony mu z końcem grudnia 2009 r., od którego odwołał się w dniu 30 grudnia 2009 r., nie stał się ostateczny w administracyjnym toku instancji. Na rozkaz ten nie został również nałożony rygor natychmiastowej wykonalności. Dlatego też, jego zdaniem, nie było możliwe wykonanie rozkazu personalnego przed datą rozpatrzenia odwołania, a organ drugiej instancji powinien był skorygować treść rozkazu personalnego przez zmianę daty zwolnienia z zawodowej służby wojskowej na dzień odpowiadający uzyskaniu przez ten rozkaz personalny przymiotu ostateczności w administracyjnym toku instancji. Zarzucił również uniemożliwienie stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. W. stwierdzając, że z przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Minister Obrony Narodowej utrzymując w mocy rozkaz personalny Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej o zwolnieniu skarżącego z zawodowej służby wojskowej naruszył przepisy prawa materialnego, ewentualnie przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak podkreślił Sąd, w rozpoznawanej sprawie K. W., na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, wypowiedział stosunek zawodowej służby wojskowej. Zgodnie zaś z treścią art. 114 ust. 5 – zwolnienie z zawodowej służby wojskowej żołnierza zawodowego wskutek dokonanego wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej następuje po upływie sześciu miesięcy od dnia złożenia wypowiedzenia, w ostatnim dniu miesiąca. W sytuacji, gdy organ zgodził się z oświadczeniem woli skarżącego wyrażonym w wypowiedzeniu, zaistniała obligatoryjna podstawa zwolnienia go ze służby, bowiem zgodnie z art. 111 pkt 9 lit. a) ustawy pragmatycznej, żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza. Stosownie zaś do § 11 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej, żołnierz składa wypowiedzenie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej do organu zwalniającego (ust. 1). Wypowiedzenie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez żołnierza uważa się za dokonane, jeżeli zostało złożone za potwierdzeniem odbioru w kancelarii jednostki wojskowej lub wysłane przesyłką poleconą na adres jednostki wojskowej, w której żołnierz pełni zawodową służbę wojskową (ust. 2). Wypowiedzenie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonane przez żołnierza następuje w formie pisemnej i powinno zawierać oświadczenie woli żołnierza wskazujące jednoznacznie na zamiar wypowiedzenia przez niego stosunku służbowego (ust. 3). W przypadku dokonania przez żołnierza wypowiedzenia, o którym mowa w ust. 1, organ zwalniający wydaje decyzję o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej, w której określa datę zwolnienia z zawodowej służby wojskowej wynikającą z wypowiedzenia (ust. 4). Wycofanie wypowiedzenia, o którym mowa w ust. 1, może nastąpić na pisemny wniosek żołnierza, za zgodą organu zwalniającego (ust. 5), przy czym złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 5, nie wstrzymuje wykonania decyzji, o której mowa w ust. 4 (ust. 6). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że K. W. wypowiedział stosunek zawodowej służby wojskowej w formie pisemnej z oświadczeniem wskazującym jednoznacznie na zamiar wypowiedzenia przez niego stosunku służbowego. W tej sytuacji organ pierwszej instancji był zobowiązany wydać decyzję (rozkaz personalny), zwalniającą skarżącego z zawodowej służby wojskowej i przenoszącą go do rezerwy. Ustosunkowując się do zarzutów skargi dotyczących charakteru i wykonalności decyzji, od której wniesiono odwołanie, Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, iż wniesienie odwołania od rozkazu, wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza zawodowego, nie wstrzymuje jego wykonania. Bieg terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej jest terminem prawa materialnego, precyzyjnie określającym zarówno jego początek, jak i zakończenie. Oznacza to, iż od momentu złożenia wniosku o wypowiedzenie stosunku służbowego rozpoczyna bieg ww. sześciomiesięczny termin, a organ wydający decyzję, w której czyni zadość woli żołnierza, ściśle określa datę, w której upływa okres wypowiedzenia. Wniesienie zatem przez K. W. odwołania nie wstrzymywało wykonania rozkazu personalnego I instancji. Minister Obrony Narodowej nie był również obowiązany do skorygowania treści rozkazu przez zmianę daty zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. W ocenie Sądu I instancji nie zostały także naruszone przepisy postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo odniesiono się do konkretnej sytuacji strony, zawarto w nim wskazanie i omówienie przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia. Zasada czynnego udziału strony i zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa również nie zostały naruszone w toczącym się postępowaniu. Brak wypowiedzenia się skarżącego co do zebranego materiału dowodowego nie miało wpływu na rozstrzygnięcie organu II instancji. Ponadto, jak zauważył Sąd, K. W. nie przejawiał żadnego zainteresowania sprawą, nie zgłaszał chęci zapoznania się z materiałem dowodowym, jak i wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku K. W. podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu normy prawnej wynikającej z tego przepisu i nieprzedstawienie uzasadnienia dla odstąpienia od wykładni literalnej (językowej) i pozostałych rodzajów wykładni przepisu art. 114 ust. 5 w zw. z art. 114 ust. 6 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W ocenie skarżącego kasacyjnie, przepisem, który powinien mieć zastosowanie w sprawie jest właśnie przepis art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w celu umożliwienia sprawdzenia zasadności wydanego orzeczenia powinien wskazać powody, dla których odstąpił od wykładni literalnej art. 114 ust. 5 w zw. z art. 114 ust. 6 ustawy pragmatycznej oraz w związku z art. 130 K.p.a. i jaką metodę wykładni zastosował oddalając skargę. Dodatkowo, autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 114 ust. 5 w związku z art. 114 ust. 6 ustawy pragmatycznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wniesienie odwołania od rozkazu wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza zawodowego nie wstrzymuje jego wykonania, wobec czego Minister Obrony Narodowej wydający decyzję w II instancji nie był obowiązany do skorygowania treści rozkazu przez zmianę daty zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej. Błędna wykładnia przepisów art. 114 ust. 5 w związku z art. 114 ust. 6 ustawy pragmatycznej doprowadziła do naruszenia tych przepisów i skutkowała oceną, że wymienione przepisy jako lex specialis w stosunku do przepisów (art. 130) K.p.a. wykluczały stosowanie przepisów ogólnego postępowania administracyjnego w przedmiocie wykonalności decyzji administracyjnych. W ocenie skarżącego prawidłowa wykładnia przepisów art. 114 ust. 5 w zw. z art. 114 ust. 6 ustawy pragmatycznej nakazywała przyjąć, że zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej następuje nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od dnia złożenia wypowiedzenia dokonanego przez organ wojskowy i zawsze w ostatnim dniu miesiąca, przy czym (wyjątek od reguły) sześciomiesięczny okres wypowiedzenia (po upływie którego wolno dopiero zwolnić żołnierza zawodowego z zawodowej służby wojskowej) może być skrócony do jednego miesiąca za pisemną zgodą żołnierza i właściwego organu, przy czym tak, jak w przypadku wskazanej powyżej reguły, zwolnienie musi następować w ostatnim dniu miesiąca. Użyte zaś w powołanych przepisach sformułowanie: "zwolnienie z zawodowej służby wojskowej żołnierza zawodowego" oznacza wydanie (w odpowiedniej instancji) decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, natomiast sformułowanie "okres wypowiedzenia" oznacza nie termin wskazujący na początek i zarazem na koniec czynności materialnoprawnej (której substratem jest oświadczenie woli żołnierza zawodowego), a czas niezbędny jaki musi upłynąć, aby organ był uprawniony do wydania decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi. Wniesiono ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Za nieuzasadniony należy uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie wyroku spełnia wszystkie opisane w tym przepisie wymagania. Należy wskazać, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkie te elementy. Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić odstąpienia od wykładni literalnej i pozostałych rodzajów wykładni przepisu art. 114 ust. 5 w związku z art. 114 ust. 6 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Należy wskazać, iż przedmiotem wykładni są tylko te teksty prawne, które "budzą wątpliwości". W pozostałych przypadkach ma wystarczyć tzw. bezpośrednie rozumienie tekstu prawnego. Stanowisko to opiera się na zasadzie clara non sunt interpretanda – co jest jasne, nie wymaga interpretacji. Wykładnia polega na wyjaśnieniu sensu przepisów prawnych, ustaleniu właściwego ich rozumienia, przypisaniu im odpowiedniego znaczenia bądź wyznaczeniu ich zakresu. Skoro zatem treść art. 114 ust. 5 w związku z art. 114 ust. 6 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych jest jasna i nie budząca wątpliwości, to nie było konieczne dokonywanie wykładni tych przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Nadmienić jednocześnie należy, że w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. chodzi o wyraźne przedstawienie i uzasadnienie motywów rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił w sposób wyczerpujący i przekonywujący motywy podjętego rozstrzygnięcia. Jednoznacznie też wskazał przyczyny, dla których uznał, że postępowanie administracyjne nie jest dotknięte wadami mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest zasadne i należycie uzasadnione. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut art. 114 ust. 5 w związku z art. 114 ust. 6 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wniesienie odwołania od rozkazu wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza zawodowego nie wstrzymuje jego wykonania. Zgodnie z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.) żołnierz zawodowy może w każdym czasie wypowiedzieć stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej bez podawania przyczyny, przy czym - stosownie do brzmienia art. 114 ust. 5 i 6 - zwolnienie z zawodowej służby wojskowej żołnierza zawodowego wskutek dokonanego wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej następuje po upływie sześciu miesięcy od dnia złożenia wypowiedzenia, w ostatnim dniu miesiąca (ust. 5). W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, iż zwolnienie K. W. nastąpiło na jego wyraźny wniosek z dnia [...] czerwca 2009 r. W tej sytuacji, Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej był zobowiązany wydać decyzję z dnia [...] lipca 2009 r., zwalniającą chor. K. W. z zawodowej służby wojskowej z upływem okresu wypowiedzenia, tj. z dniem 31 grudnia 2009 r. Wskazać należy, iż termin 6 miesięcy, określony w powyżej cytowanych przepisach ustawy jest terminem prawa materialnego, który dokładnie zakreśla jego początek i koniec. Oznacza to, iż od momentu złożenia wniosku o wypowiedzenie stosunku służbowego rozpoczyna bieg w./w. sześciomiesięczny termin i organ wydający decyzję, w której czyni zadość woli żołnierza, od tego czasu ściśle określa datę, w której upływa okres wypowiedzenia. Stąd też wniesienie odwołania od decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej i przeniesieniu do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia dokonanego przez żołnierza zawodowego nie powoduje wstrzymania biegu tego terminu. Należy w pełni podzielić stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji, że przepisy pragmatyki wojskowej, w zakresie dotyczącym trybu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, w związku z art. 130 § 3 pkt 2 k.p.a., wyłączają stosowanie przepisów art. 130 § 1 i § 2 k.p.a. co do rozpoczęcia biegu terminu wypowiedzenia oraz jego zakończenia ze skutkiem w postaci zwolnienia ze służby (...). W tym zakresie przepisy pragmatyki wojskowej stanowią lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. regulujących generalnie kwestię wykonalności decyzji administracyjnych." Nadto należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 r. w sprawie II SA 1788/00 (LEX nr 51011) zgodnie z którym: "Nie ma dostatecznych przesłanek, aby twierdzić, że decyzja o wypowiedzeniu stosunku służbowego powoduje rozpoczęcie biegu okresów wypowiedzenia dopiero wtedy, gdy staje się wykonalna w pojęciu przepisów k.p.a." W związku z tym nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, iż błędna wykładnia art. 114 ust. 5 w związku z art. 114 ust. 6 ustawy pragmatycznej doprowadziła do naruszenia tych przepisów i skutkowała oceną, że wymienione przepisy jako lex specialis w stosunku do przepisów (art. 130) k.p.a. wykluczały stosowanie przepisów ogólnego postępowania administracyjnego w przedmiocie wykonalności decyzji administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.