II SA/Wa 699/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2011 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji waloryzacyjnych wydanych po dniu 1 stycznia 1999 r. – oddala skargę – W dniu 13 grudnia 2008 r. mjr w stanie spoczynku S.S., złożył wniosek do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z żądaniem zmiany wysokości świadczenia emerytalnego, poprzez ponowne jego ustalenie, wypłacenie z odsetkami kwot wynikających z różnicy świadczeń, które zostały zaniżone decyzjami waloryzacyjnymi. Ponadto, w treści wniosku, zawarte zostało żądanie stwierdzenia nieważności decyzji waloryzacyjnych wydanych przez Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] po 1999 r., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] w dniu [...] grudnia 2008 r. wydał dwie decyzje o nr [...]. W jednej odmówił ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalno – rentowego oraz wypłaty odsetek, natomiast drugą, odmówił wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o waloryzacji emerytury wojskowej, wydanych po [...] stycznia 1999 r. W uzasadnieniu tej ostatniej decyzji organ, powołując się na treść art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 z późn. zm.) wskazał, iż przepis ten stanowi samodzielną podstawę prawną do unieważnienia przez organ decyzji z urzędu. Weryfikacja decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r. nie prowadzi jednak do ustalenia podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Tym samym brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności tych decyzji z urzędu. Przyjęty sposób waloryzacji świadczenia emerytalnego jest bowiem właściwy, a zatem nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa, które jest przesłanką do zastosowania art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności tych decyzji z urzędu. Zgodnie z zawartym w powyższych decyzjach pouczeniem, S.S. odwołał się od nich do Sądu Okręgowego w [...][...] Wydziału Ubezpieczeń Społecznych. Odwołujący zarzucił organowi wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 kpa) i w sprzeczności ze słusznym interesem strony (art. 155 kpa), w związku z tym domagał się w trybie postępowania administracyjnego stwierdzenia nieważności wszystkich decyzji organu emerytalnego wydanych po 1 stycznia 1999 r., a także ponownego ustalenia wysokości emerytury wojskowej i wypłacenia kwot wyrównania od 1999 r. emerytury wraz z odsetkami. Wskazał, iż wprowadzona zmiana systemu jest mniej korzystna i nie ma do niego zastosowania, ponieważ z zawodowej służby wojskowej został zwolniony w 1984 r. Nadto zaznaczył, że decyzja Dyrektora WBE w [...] jest bezzasadna i sprzeczna z obowiązującymi przepisami tj.: art. 61, art. 77 i art. 107 kpa, oraz art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 1999 r. Nr 162, poz. 1118), art. 6 wojskowej ustawy emerytalnej w jej pierwotnym brzmieniu z dnia 10 grudnia 1993 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 10, poz. 36), art. 36 ust. 1, 2, 4 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz członków ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66). Zdaniem odwołującego organ działał sprzecznie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 1999 r. o sygn. akt K 4/99 oraz wyrokiem Sądu Apelacyjnego w [...] o sygn. akt [...]. Sąd Okręgowy w [...],[...] Wydział Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia [...] września 2009 r. o sygn. akt [...] oddalił odwołania od obu decyzji. Od powyższego wyroku strona złożyła apelację do Sądu Apelacyjnego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...], który wyrokiem z dnia [...] lipca 2010 r. sygn. akt [...]: - uchylił zaskarżony wyrok, w części oddalającej odwołanie od decyzji Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] odmawiającej wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po dniu [...] stycznia 1999 r. i odwołanie od tej decyzji przekazał Ministrowi Obrony Narodowej celem rozpoznania; - oddalił apelację w pozostałej części. Minister Obrony Narodowej, będąc związany rozstrzygnięciem zawartym w powyższym wyroku Sądu Apelacyjnego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...], decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o waloryzacji emerytury wojskowej wydanych po 1 stycznia 1999 r., utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że jest związany wyrokiem Sądu Apelacyjnego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...], jednak w jego ocenie, właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji odmawiającej wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych przez organ emerytalny w kwestii waloryzacji świadczenia po dniu 1 stycznia 1999 r. jest sąd powszechny. Organ odwoławczy przypomniał, że art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin, wyraźnie wskazuje, iż decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez właściwy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Istnieje zatem możliwość stosowania trybów nadzwyczajnych procedury postępowania administracyjnego, wobec decyzji emerytalnych wydawanych na podstawie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych. Organem właściwym jest tu wojskowy organ emerytalny, który stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednak nie zmienia to zasady, iż decyzje dotyczące ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego oraz ich zmiany z urzędu poprzez waloryzację są decyzjami z zakresu ubezpieczeń społecznych, od których przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Zasadą jest bowiem, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie z dnia 10 grudnia 1993 r. stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 11 i art. 31 wojskowej ustawy emerytalnej – odwołanie do decyzji wojskowego organu emerytalnego przysługuje do sądu powszechnego. W związku z powyższym niniejsza sprawa, jako obejmująca zakres ubezpieczeń społecznych nie podlega merytorycznemu badaniu przez Ministra Obrony Narodowej, ponieważ nie jest on właściwy w zakresie zaopatrzenia emerytalnego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ stwierdził, że odwołujący nie wykazał, jakimi wadami prawnymi dotknięte są decyzje o waloryzacji emerytury wojskowej. Z treści odwołania wywnioskować można, iż zainteresowany nie uznaje zmian, jakie nastąpiły w powszechnym systemie ubezpieczeń społecznych oraz zasad waloryzacji świadczeń emerytalno – rentowych obowiązujących od 1999 r. Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji lub jej zmiany, może być m. in. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), wówczas przedmiotem oceny jest samo prawo do zaopatrzenia emerytalnego oraz ustalenie wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia. Rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stanowi bowiem kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane rozszerzająco. Naruszenie prawa jest rażące wówczas, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W niniejszej sprawie nie można natomiast mówić o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Ministra Obrony Narodowej, organ emerytalny nie popełnił błędu ani nie dopuścił się braku należytej staranności przy podejmowaniu decyzji o waloryzacji wojskowego świadczenia emerytalnego. Zaznaczył również, że Sąd Okręgowy oddalił odwołanie S. S. od decyzji wojskowego organu emerytalnego o odmowie ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalno – rentowego i wypłatę odsetek. Również Sąd Apelacyjny oddalił apelację we wspomnianej części. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r. o sygn. akt K 4/99 orzekł o zgodności art. 6 ustawy zaopatrzeniowej, nowelizującego zasady waloryzacji wojskowych świadczeń emerytalnych, z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał również, że naruszenie oczekiwań, co do przewidywanego poziomu przyszłych świadczeń nie stanowi samo przez się naruszenia prawa do waloryzacji. Dlatego też, nie można uznać, że zmiana sposobu waloryzacji emerytury wojskowej, która nastąpiła już po nabyciu prawa do świadczenia emerytalnego, narusza zasadę ochrony praw nabytych. Konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych nie wyklucza unormowań, które znoszą lub ograniczają te prawa, o ile znajduje to uzasadnienie w innych chronionych konstytucyjnie wartościach. Reforma systemu ubezpieczeń społecznych wprowadziła jednolite zasady waloryzacji świadczeń emerytów podlegających powszechnemu systemowi ubezpieczeń i przepisom o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych. Dlatego waloryzacja świadczeń odbywa się według tych samych kryteriów w obu tych systemach. Waloryzację emerytury wojskowej S.S. organ przeprowadzał zgodnie z przepisami wojskowej ustawy zaopatrzeniowej. Niezasadny jest również, zdaniem organu, podniesiony w odwołaniu zarzut sprzeczności rozstrzygnięcia ze słusznym interesem strony. Artykuł 155 kpa przewiduje bowiem, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeśli spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: strona wyrazi zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Wspomniany artykuł jest przepisem procesowym i nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnej jaką jest art. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin. Organ uznał również za nietrafny zarzut naruszenia przez decyzję Dyrektora WBE przepisów art. 61, art. 77 i art. 107 kpa, bowiem odwołujący w żaden sposób nie sprecyzował swoich wniosków. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, S.S. zawarł żądanie przywrócenia waloryzacji uposażeniowej zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r., motywując to przejściem w 1984 r. na świadczenie emerytalne. Skarżący wymienia jakie uprawnienie i prawa nabyte zostały odebrane po wejściu w życie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. Zauważa, że wspomniana ustawa dotyczy jedynie tych którzy rozpoczynają służbę po 1 stycznia 1999 r. oraz odprowadzają składkę ubezpieczeniową do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Decyzje podjęte przez organ emerytalny, uznaje za poważne uchybienie prawne oraz zemstę polityczną za służbę w Ludowym Wojsku Polskim i traktuje jako karę finansową. Zarzuca naruszenie art. 155 i art. 156 kpa, a także art. 5, art. 30 i art. 32 Konstytucji RP, oraz naruszenie Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela. Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, uznając, że zarzuty w niej zawarte są nieuzasadnione i świadczą, iż wnoszący je nie uznaje przepisów obowiązujących od 1 stycznia 1999 r. w zakresie systemu ubezpieczeń społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kontrolują akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Decyzja Ministra Obrony Narodowej, jak i Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...], wydane zostały w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji o waloryzacji emerytury wojskowej wydanych po 1 stycznia 1999 r., jako rażąco naruszających prawo. Przepis art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66) stanowi, że decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez wojskowy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji waloryzacyjnych wydanych po 1 stycznia 1999 r. miały zatem zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące instytucję stwierdzenia nieważności decyzji. W art. 16 § 1 kpa wyrażona jest ogólna zasada trwałości decyzji administracyjnych. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy do wyjątków od wspomnianej zasady. Stąd też postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa. By móc stwierdzić nieważność decyzji administracyjnej, należy dowieść, że uchylana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w tym przepisie. W tego rodzaju postępowaniu, organ nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, tak jak to czyni w postępowaniu odwoławczym. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnia, że o rażącym naruszeniu prawa, jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji, można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa, wskazuje na ich oczywistą niezgodność. (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r. III SA 565/95). Nie chodzi tu zatem o przypadki błędów w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422/96). Nie ma prawnego uzasadnienia zarzut skarżącego, że decyzje o waloryzacji jego emerytury wojskowej wydane po 1 stycznia 1999 r., rażąco naruszają prawo. Jak słusznie podkreślił organ, do 31 grudnia 1998 r. waloryzacja wojskowych świadczeń emerytalnych była przeprowadzana w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 1994 r. Nr 10, poz. 36 ze zm.) i uzależniona była od wzrostu uposażenia żołnierzy pozostających w służbie. Na mocy art. 159 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118), w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin wprowadzono zmianę. Przepisowi art. 6 tej ustawy nadano nowe brzmienie, wprowadzając taką samą zasadę waloryzacji świadczeń dla emerytów wojskowych jaką przewidziano w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Tym samym, po dniu 1 stycznia 1999 r. nie było podstaw prawnych do stosowania w stosunku do skarżącego jako emeryta wojskowego dotychczasowych zasad waloryzacji uposażeniowej emerytury, gdyż żaden przepis wojskowej ustawy emerytalnej, takowej waloryzacji nie przewidywał. Przepis art. 159 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r., nowelizujący zasady waloryzacji wojskowych świadczeń emerytalnych, był poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r. sygn. akt K 4/99 orzekł o jego zgodności z art. 2 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, z przepisu art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 września 2003 r., nie da się wywieść, że ustawa ta nie miała zastosowania do osób, które w dniu jej wejścia w życie pobierały już świadczenie emerytalne lub rentowe. Zmiana zasad waloryzacji świadczeń emerytalno – rentowych dotyczyła wszystkich emerytów i rencistów wojskowych, czego potwierdzeniem jest treść art. 179 tej ustawy, który zamieszczony został w Rozdziale 2 "Przepisy przejściowe", a który stanowił, że od 1 stycznia 1999 r. emerytury i renty przyznane od uposażeń osiągniętych przed tą datą na podstawie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym osób, o których mowa w art. 1 ust. 2, podlegają dodatkowej waloryzacji wskaźnikiem 104,3%. W świetle powyższych rozważań, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż nie było podstaw do stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji o waloryzacji emerytury wojskowej skarżącego wydanych po 1 stycznia 1999 r. w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 kpa. Nawiązując do zarzutów zawartych w skardze należy wyjaśnić, że stwierdzenie nieważności decyzji nie następuje w ramach uznania administracyjnego organu. Organ jest zobowiązany stwierdzić nieważność decyzji, jeżeli ustali, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji nie może nastąpić z uwagi na naruszenie uzasadnionego interesu społecznego lub interesu strony, gdyż przesłanka taka nie została wymieniona w art. 156 § 1 kpa. Organ nie miał podstaw do tego, aby w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o waloryzacji emerytury wojskowej wydanych po 1 stycznia 1999 r. rozważać, czy decyzje te nie naruszają uzasadnionego interesu skarżącego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.