II SA/Wa 700/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak, Janusz Walawski, Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia funkcjonariusza i mianowania na stanowisko oddala skargę. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] marca 2016 r. uchylił w całości rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie zwolnienia [...] SG M. B. z dniem [...] grudnia 2015 r. z zajmowanego stanowiska służbowego naczelnika Wydziału Operacyjno-Śledczego i przeniesienia z urzędu od dnia [...] stycznia 2016 roku na stanowisko kierownika Grupy Operacyjno-Śledczej Placówki SG w H. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podstawę prawną wydania decyzji stanowił art. 138 § 2 Kpa. W uzasadnieniu decyzji Komendant Główny Straży Granicznej wskazał co następuje: Rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2015 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej zwolnił z dniem [...] grudnia 2015 r. M. B. z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego zastępcy naczelnika Wydziału Operacyjno-Śledczego i od dnia [...] stycznia 2016 r. przeniósł z urzędu i mianował na stanowisko kierownika Grupy Operacyjno-Śledczej Placówki SG H. Rozkaz został wydany na podstawie art. 36 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 1, ust. 4 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1402 ze zm.) i w związku z § 4 ust. l pkt 1-3 oraz § 7 ust. 1,2,3 pkt 3, ust.3a ust. 4 i 6 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 24, poz. 148 ze zm.) oraz w zw. z § 2 pkt 2 lit. a, § 4 ust. 2 pkt 2 i pkt 4, § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach ( Dz. U. Nr 91, poz. 814 ze zm.). Od tego rozkazu M. B. odwołał się do Komendanta Głównego SG. Uzasadniając decyzję, podjętą w wyniku rozpatrzenia odwołania, Komendant Główny SG omówił treść art. 31 ust. 1, art. 34 ust. 1, art. 36, art. 40 i art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o Straży Granicznej, podkreślając dyspozycyjność stosunku służbowego funkcjonariusza SG oraz stwierdzając, iż zwolnienie funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stanowisko równorzędne to stanowisko które posiada takie same parametry uposażenia zasadniczego (grupa zaszeregowania i mnożnik kwoty bazowej) czy też dodatki o charakterze stałym. Równorzędność stanowiska służbowego nie oznacza jego tożsamości ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym w przedmiocie dotyczącym zakresu obowiązków i uprawnień funkcjonariusza (np. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 946/13). W niniejszej sprawie Komendant [...] Oddziału SG mianował [...] SG M. B. na stanowisko kierownika grupy w placówce SG kat. I, które zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej zaszeregowane jest do 11 grupy uposażenia zasadniczego i o stopniu etatowym [...]. Elementy składające się na opis nowego stanowiska służbowego świadczą o tym, że jest to stanowisko zaliczane do wyższej grupy uposażenia zasadniczego względem poprzednio zajmowanego stanowiska służbowego (10 grupa uposażenia zasadniczego) i o takim samym stopniu etatowym. Poza tym jest to stanowisko kierownicze, a więc zadania wykonywane na tym stanowisku są nie mniej wymagające aniżeli na dotychczasowym stanowisku zastępcy naczelnika wydziału. Zauważyć jednak należy, że w wyniku przeniesienia dotychczasowe uposażenie skarżącego uległo zmniejszeniu o 104, 60 zł. Tym samym niezachowanie takich samych parametrów finansowych powoduje, że nie można uznać, że obydwa stanowiska służbowe są stanowiskami równorzędnymi. Tylko w przypadku zachowania funkcjonariuszowi tego samego uposażenia zasadniczego możliwe byłoby uznanie obydwu stanowisk służbowych za co najmniej równorzędne. Dlatego organ drugiej instancji uchylił w całości zaskarżony rozkaz personalny. Jednocześnie Komendant Główny SG nie podzielił zarzutów odwołania. Podkreślił zasadę dyspozycyjności funkcjonariusza SG i interes służby, które to zasady mają pierwszeństwo na interesem funkcjonariusza. Na poparcie powyższego przytoczył wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1997/14. Wskazał, iż organ pierwszej instancji, przenosząc skarżącego i mianując go z urzędu na nowe stanowisko służbowe, niewątpliwie kierował się potrzebami służby — sprawnym funkcjonowaniem Oddziału gdyż organ ten wykazał, że zaistniała potrzeba przeniesienia służbowego funkcjonariusza do Placówki SG w H. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 Kpa, Komendant Główny SG zauważył, że podczas rozmowy kadrowej, która odbyła się w dniu [...] listopada 2015 r., funkcjonariusz został poinformowany, że w terminie 3 dni od dnia przeprowadzenia rozmowy, może wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem przez Komendanta [...] Oddziału SG decyzji w sprawie przeniesienia i mianowania na stanowisko kierownika Grupy Operacyjno-Śledczej Placówki SG w H. Z uprawnienia tego M. B. nie skorzystał i odmówił podpisania notatki z rozmowy kadrowej, nie podając przyczyny. Zatem to skarżącego nie skorzystał z prawa do wypowiedzenia się w niniejszej sprawie i nie przedstawił swoich argumentów. W zakresie zarzutu niedoręczenia pełnomocnikowi zaskarżonego rozkazu personalnego, organ zaznaczył, że zgodnie z art. 33 § 3 Kpa pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo winno być każdorazowo dołączane do akt każdego z prowadzonych postępowań. Czym innym jest udzielenie pełnomocnictwa, a czym innym złożenie pełnomocnictwa do akt sprawy. M. B. ustanowił pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także do spraw, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań (w ramach pełnomocnictwa ogólnego). W takim przypadku pełnomocnik obowiązany był złożyć uwierzytelniony odpis tego pełnomocnictwa do akt każdej z prowadzonych spraw. Komendant Główny SG podkreślił, iż nie kwestionuje prawa Komendanta Oddziału SG, jako przełożonego wszystkich funkcjonariuszy w Oddziale, do kształtowania polityki kadrowej i w jej ramach o decydowaniu o obsadzie stanowisk służbowych we wszystkich podległych jednostkach organizacyjnych. Funkcjonariusz natomiast, z uwagi na szczególną podległość służbową i dyspozycyjność, ma obowiązek wykonać decyzję przełożonego. Niemniej jednak, wskazane w zaskarżonym rozkazie personalnym parametry finansowe na nowym stanowisku służbowym, powodują konieczność uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia. M. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję w części dotyczącej jej uzasadnianie, zarzucając naruszenie art. 107 §3 w związku z art. 140 Kpa, przez sporządzenia wadliwego uzasadnienia, które nie wyjaśnia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia i nie odnosi się do treści postawionych zarzutów w odwołaniu. W konkluzji skargi M. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, iż organ nie dokonał rozpatrzenia i oceny zarzutów odwołania, skupiając się jedynie na wadliwości zaskarżonego rozkazu w aspekcie braku równorzędności stanowisk. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu skargi, organ zaprzeczył brakowi rozpatrzenia i oceny zarzutów odwołania. Organ podtrzymał swoją ocenę o konieczność wzmocnienia stanu kadrowego Placówki SG w H. w celu zapewnienia właściwej realizacji zadań służbowych tej placówki. Podkreślił, że warunki służby, miejsce jej pełnienia i wykonywane obowiązki zostają funkcjonariuszowi narzucone przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, w tym przypadku przez Komendanta [...] Oddziału SG, jako przełożonego wszystkich funkcjonariuszy w [...] SG. Organ II instancji, rozpatrując odwołanie, nie może ograniczać polityki kadrowej przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Organ dokonuje oceny czy doszło do naruszenia przepisów oraz czy przełożony właściwy w sprawach osobowych nie przekroczył przesłanek kompetencyjnych określonych w ustawie pragmatycznej. Ponadto należy mieć na uwadze, że przepisy pragmatyki służbowej nie zabraniają nawet kilkukrotnej zmiany miejsca pełnienia służby funkcjonariusza (tj. przeniesienia funkcjonariusza do innej Placówki SG), oczywiście jeśli jest to uzasadnione potrzebami służby. Stosunek służbowy funkcjonariusza Straży Granicznej ma charakter stosunku administracyjno - prawnego, który charakteryzuje się przede wszystkim tym, iż to organ administracji jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną każdego funkcjonariusza. Istotą służby w Straży Granicznej jest dyspozycyjność funkcjonariusza, który ma obowiązek podporządkować się poleceniu przełożonego w kwestii kształtowania stosunku służbowego. Miejsce pełnienia służby zostaje funkcjonariuszowi podyktowane przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest oczywiście niezasadna. Rozpatrując odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału SG, Komendant Główny SG w uzasadnieniu swojej decyzji wyraźnie wskazał na brak równorzędności stanowiska, z którego skarżący został zwolniony, w porównaniu ze stanowiskiem, na które został powołany. Powyższa przesłanka uchylenia rozkazu personalnego organu pierwszej instancji jest oczywista i w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zgodna z prawem. Nie jest także kwestionowana w skardze. Zatem, już choćby z powyższego twierdzenia nie można przychylić się do żądania skargi i uchylić zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego SG, z uwagi na ewentualne braki uzasadnienia, albowiem rozstrzygniecie takie spowodowałoby w istocie pogorszenie sytuacji skarżącego i pozostawienie w obrocie prawnym niekorzystnego dla niego rozkazu personalnego. Rozstrzygniecie takie naruszało by zasadę reformationis in peius (art. 134 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), czego w ogóle nie dostrzega strona skarżąca. Niezależnie od powyższego, w niniejszej sprawie istnieje nadto jeszcze inna przesłanka uzasadniająca oddalenie skargi. Otóż zarzut naruszenia przez Komendant Głównego SG w zaskarżanej decyzji, a ściślej w jej uzasadnieniu, art. 107 § 3 w związku z art. 140 Kpa jest chybiony i nie odpowiada rzeczywistości. Organ drugiej instancji wyczerpująco zbadał wszystkie istotne okoliczności związane z niniejszą sprawą, jak również dokonał ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. Wydanie decyzji nastąpiło zgodnie z przepisami prawa, w granicach przyznanych organowi uprawnień wynikających z przepisów pragmatyki służbowej. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne, jak i prawne podjętej decyzji, w tym także polemikę z zarzutami odwołania. W swojej argumentacji Komendant Główny SG w sposób wystraczający dla potrzeb niniejszego postępowania administracyjnego (art. 7 w zw. z art. 12 Kpa) odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, czemu dał dowód w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tym Komendant Główny dokładnie ustosunkowuje się do każdego z osobna zarzutów odwołania. Treść uzasadnienia skargi stanowi tu dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystarczający dowód. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela stanowisko w niniejszym aspekcie sprawy, wyrażone przez Komendanta Głównego SG w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę. Warunki służby, miejsce jej pełnienia i wykonywane obowiązki zostają funkcjonariuszowi SG narzucone przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, w tym przypadku przez Komendanta [...] Oddziału SG, jako przełożonego wszystkich funkcjonariuszy w [...] SG. Organ drugiej instancji, rozpatrując odwołanie, nie może ograniczać polityki kadrowej przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Organ dokonuje oceny czy doszło do naruszenia przepisów oraz czy przełożony właściwy w sprawach osobowych nie przekroczył przesłanek kompetencyjnych określonych w ustawie pragmatycznej. Ponadto należy mieć na uwadze, że przepisy pragmatyki służbowej nie zabraniają nawet kilkukrotnej zmiany miejsca pełnienia służby funkcjonariusza (tj. przeniesienia funkcjonariusza do innej Placówki SG), oczywiście jeśli jest to uzasadnione potrzebami służby. Stosunek służbowy funkcjonariusza Straży Granicznej ma charakter stosunku administracyjno-prawnego, który charakteryzuje się przede wszystkim tym, iż to organ administracji jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną każdego funkcjonariusza. Istotą służby w Straży Granicznej jest dyspozycyjność funkcjonariusza, który ma obowiązek podporządkować się poleceniu przełożonego w kwestii kształtowania stosunku służbowego. Miejsce pełnienia służby zostaje funkcjonariuszowi podyktowane przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Powyższą konstatacje wzmocnić należy o argument, iż organ pierwszej instancji, ponownie rozpatrując niniejsza sprawę, będzie musiał uwzględniać aktualne uwarunkowania, wynikające z potrzeb Straży Granicznej, które mogą być diametralnie inne niż te, które legły u podstaw wydania rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2015 r. Inna też może być sytuacja skarżącego. Dlatego w tego rodzaju sprawach, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie można dawać organowi wytycznych, co do kierunku dalszego rozpatrzenia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się aby zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca posiadały wady skutkujące ich uchyleniem albo stwierdzeniem nieważności i dlatego na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.