II SA/Wa 701/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2010 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby w charakterze obserwatora wojskowego - oddala skargę - Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania [...] A. K., uchylił decyzję Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych z dnia [...] września 2009 r. nr [...] przyznającą stronie należność zagraniczną od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] lipca 2009 r. w wysokości mnożnika 2,2 najniższego uposażenia żołnierza zawodowego miesięcznie z tytułu pełnienia służby w charakterze obserwatora wojskowego ONZ w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na następujący stan faktyczny w sprawie. [...] A. K., rozkazem personalnym Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] został skierowany, z jednoczesnym pozostawieniem na stanowisku służbowym ostatnio zajmowanym w kraju, do wykonywania zadań na stanowisku obserwatora wojskowego misji Organizacji Narodów Zjednoczonych [...]. Oficer pełnił służbę wojskową poza granicami państwa od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] lipca 2009 r. Następnie wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2009 r. A. K. zwrócił się do Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych Ministerstwa Obrony Narodowej o wypłatę należności zagranicznej za okres pełnienia służby poza granicami państwa. Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...] września 2009 r., działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 102 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 892 ze zm.) w związku z § 10 pkt 2, § 12 i § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1698 ze zm.), organ przyznał stronie należność zagraniczną w wysokości mnożnika 2,2 najniższego uposażenia żołnierza zawodowego miesięcznie, zmniejszoną o kwotę środków pieniężnych wypłaconych przez organ organizacji międzynarodowej lub sił wielonarodowych, z wyłączeniem środków pieniężnych przeznaczonych na zakwaterowanie i wyżywienie. W odwołaniu od powyższej decyzji do Ministra Obrony Narodowej oficer wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu stwierdził, że wynikające z zaskarżonej decyzji pomniejszenie przysługującej mu należności o kwotę wypłacaną na tzw. "Incidentals" uważa za bezpodstawne i krzywdzące. Z uwagi na powyższe wniósł o wypłacenie należności zagranicznej w całości z należnymi odsetkami ustawowymi. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. Minister Obrony Narodowej, uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wyjaśnił, iż zgodnie z treścią § 12 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa, żołnierzowi skierowanemu do pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego, wypłaca się miesięczną należność zagraniczną w wysokości określonej przy zastosowaniu mnożnika 2,2 najniższego uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego. Tymczasem rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie określa, w jakiej kwocie została przyznana A. K. należność zagraniczna, przywołując jedynie przepis prawa, który przyznaje skarżącemu przedmiotową należność. W ocenie organu, uprawnienie lub obowiązek zawarty w rozstrzygnięciu decyzji powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, dlatego też organ I instancji, rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę powinien określić kwotowo wysokość przyznanej należności zagranicznej, a ponadto odnieść się do kwestii odsetek ustawowych od tejże należności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. K. zażądał wypłacenia przysługującej mu należności ustawowej w całości (bez zmniejszeń) z należnymi odsetkami ustawowymi. Wskazał, że w dniu [...] stycznia 2010 r. otrzymał należność zagraniczną za okres od [...] kwietnia 2009 r. do [...] lipca 2009 r., jednak była to kwota zmniejszona i bez odsetek ustawowych. W jego ocenie, Minister Obrony Narodowej winien zalecić organowi I instancji ponowne rozpatrzenie zasadności zmniejszenia przysługującej mu należności. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Minister Obrony Narodowej uchylił decyzję Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w sprawie przyznania skarżącemu należności zagranicznej. Organ wskazał tu, że rozstrzygnięcie decyzji powinno być sformułowane w sposób, który nie budzi wątpliwości, czego ona dotyczy i jakie uprawnienia zostały skarżącemu przyznane. Tymczasem zaskarżona decyzja Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych z dnia [...] września 2009 r. nie odpowiada tym kryteriom. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji mieści się w dyspozycji art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Warunkiem zastosowania tego typu rozstrzygnięcia jest niezbędność, w opinii organu odwoławczego, ponownego przeprowadzenia w całości lub znacznej części czynności mających na celu wyjaśnienie sprawy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 944/05, LEX nr 214047), a więc przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne wtedy, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, który czyni sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi drugiej instancji na zastosowanie art. 136 K.p.a. W rozpatrywanej sprawie Minister Obrony Narodowej słusznie wskazał, przywołując treści przepisów prawa materialnego, na podstawie których przyznano skarżącemu należność zagraniczną, iż z treści rozstrzygnięcia nie wynika, jaka faktycznie kwota należności zagranicznej została A. K. przyznana, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji mówi jedynie o tym, że należność zagraniczna przyznana jest w wysokości mnożnika 2,2 najniższego uposażenia żołnierza zawodowego miesięcznie, określa termin, za jaki ona przysługuje oraz wskazuje na to, iż należność ta będzie zmniejszona o kwotę środków pieniężnych wypłaconych miesięcznie żołnierzowi zawodowemu przez organ organizacji międzynarodowej z wyłączeniem środków na zakwaterowanie i wyżywienie. Nie wiadomo zatem, ile faktycznie pieniędzy będzie skarżącemu wypłacone i o kwotę jakich wypłat ze strony organizacji międzynarodowej organ pomniejszył wypłacone należności. Decyzja ta jest więc blankietowa i trudno jest na jej podstawie określić uprawnienia skarżącego. Dlatego też słusznie Minister Obrony Narodowej uznał, że Dyrektor Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych przeprowadził postępowanie w sposób, który uniemożliwia określenie uprawnień żołnierza związanych z przyznaniem należności zagranicznej, a co za tym idzie także odniesienie się do zarzutów strony złożonych w odwołaniu z dnia 22 września 2009 r. Tymczasem z treści przepisów art. 102 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.) w zw. z § 12 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2006 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1698 ze zm.) wynika, iż decyzja o przyznaniu należności zagranicznej powinna określić kwotowo jej wysokość. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oznacza, iż postępowanie administracyjne będzie toczyło się od nowa, z tym że organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę dyspozycje wydane przez organ drugiej instancji. W rozpatrywanej sprawie dyspozycja ta dotyczy dokładnego, zgodnie z ww. przepisami, wyliczenia kwoty należności zagranicznej przysługującej skarżącemu za jego udział w misji obserwacyjnej ONZ w [...]. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.