II SA/Wa 701/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 września 2021 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Zagranicznych na rzecz B.S. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2020 r. (pismo wpłynęło do Ministerstwa Spraw Zagranicznych, dalej jako "MSZ" za pośrednictwem platformy E-puap w tym samym dniu), B. S. zwrócił się do MSZ o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie: 1) Czy Ministerstwo Spraw Zagranicznych (lub jednostki podległe) prowadziło korespondencję ws. nieprzyznawania lub odbierania funduszy norweskich na projekty w samorządach, które przyjęły tzw. rezolucje przeciw "ideologii LGBT", z innymi ministerstwami (lub jednostkami podległymi), z samorządami w Polsce lub instytucjami w Polsce zajmującymi się funduszami norweskimi? Jeśli tak, Wnioskodawca wnioskuje o kopię tej korespondencji. 2) Czy Ministerstwo Spraw Zagranicznych (lub jednostki podległe) przygotowało lub otrzymało raporty lub analizy prawne ws. nieprzyznawania lub odbierania funduszy norweskich na projekty w samorządach, które przyjęły tzw. rezolucje przeciw "ideologii LGBT"? ? Jeśli tak, Wnioskodawca wnioskuje o kopię tej korespondencji. 3) Czy Ministerstwo Spraw Zagranicznych (lub jednostki podległe) korespondowało z norweskim rządem, norweskimi ministerstwami lub norweskimi instytucjami ws. nieprzyznawania lub odbierania funduszy norweskich na projekty w samorządach, które przyjęły tzw. rezolucje przeciw "ideologii LGBT"? ? Jeśli tak, Wnioskodawca wnioskuje o kopię tej korespondencji. 4) Czy Ministerstwo Spraw Zagranicznych (lub jednostki podległe) korespondowało z instytucjami Unii Europejskiej ws. nieprzyznawania lub odbierania funduszy unijnych lub funduszy norweskich samorządom, które przyjęły tzw. rezolucje przeciw "ideologii LGBT"? ? Jeśli tak, Wnioskodawca wnioskuje o kopię tej korespondencji. 5) Czy Ministerstwo Spraw Zagranicznych (lub jednostki podległe) zna przypadki projektów, które odrzucono (odmówiono im dofinansowania z funduszy norweskich lub funduszy unijnych) ze względu na przyjęte tzw. rezolucje przeciw "ideologii LGBT"? Jeśli tak, Wnioskodawca wnioskuje o listę takich projektów wraz z nazwą wnioskodawcy/beneficjenta. Wnioskodawca wyjaśnił też, że przez rezolucje przeciw "ideologii LGBT" rozumie uchwały oraz deklaracje/stanowiska/rezolucje przyjmowane przez polskie samorządy (wojewódzkie, powiatowe i gminne) w okresie marzec 2019 r. - grudzień 2019 r., w szczególności te, w których mowa jest o "powstrzymaniu ideologii LGBT". Przez fundusze norweskie Wnioskodawca rozumie Mechanizm Finansowy EOG i Norweski Mechanizm Finansowy (czyli tzw. Fundusze norweskie i EOG). W dniu [...] grudnia 2020 r. za pośrednictwem platformy E-puap Biuro Rzecznika Prasowego MSZ przekazało wnioskodawcy, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, albowiem wymaga analizy posiadanej dokumentacji pod kątem wskazanym w treści zapytania. W związku z powyższym poproszono wnioskodawcę o wykazanie, że udostępnienie informacji wskazanych we wniosku będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego w terminie 7 dni od otrzymania pisma. Wnioskodawca w piśmie doręczonym do MSZ za pośrednictwem platformy E-puap w dniu [...] stycznia 2021 r. podniósł, że żądana przez niego informacja publiczna nie stanowi informacji przetworzonej. Wnioskodawca, na wypadek uznania przez organ, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną, jako szczególnie istotny interes publiczny, dla którego są one istotne, wskazał potrzebę szeroko pojętej kontroli społecznej działania rządu i administracji samorządowej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Minister Spraw Zagranicznych odmówił udostępnienia informacji objętych wnioskiem strony z dnia [...] grudnia 2020 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie w ocenie organu zebranie i przygotowanie dokumentacji i informacji w zakresie żądanym przez wnioskodawcę wymaga istotnego nakładu pracy po stronie organu, co wiąże się z poniesieniem dodatkowych kosztów osobowych i rzeczowych po stronie organu. Żądany przez wnioskodawcę zakres informacji wymaga analizy posiadanej dokumentacji pod kątem wskazanym w treści zapytania. Analiza musiałaby zostać przeprowadzona w zasobach korespondencji nie tylko Ministerstwa Spraw Zagranicznych, lecz także jednostek podległych (wykaz jednostek podległych lub nadzorowanych przez Ministra Spraw Zagranicznych, zgodnie z Obwieszczeniem z dnia 31 stycznia 2020 r. znajduje się pod niżej wymienionym adresem: https://www.gov.pl/web/dvplomacia/iednostki-podlegle). Oznacza to, że organ musi zidentyfikować informację, zebrać ją i pogrupować, zgodnie z kryteriami wnioskodawcy, analizując materiał źródłowy setek jednostek, co może zakłócić normalny tok działania organu. Powyższe wymaga zatem przeprowadzenia odpowiednich analiz, sporządzenia zestawień, wyciągów i w konsekwencji wytworzenia nowej, dotychczas nieistniejącej, informacji przy zaangażowaniu dziesiątek, a nawet setek, pracowników organu i jednostek podległych. W związku z tym organ nie zgadza się z twierdzeniem wnioskodawcy, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z przetworzeniem informacji, a jedynie z jej wyszukaniem. Wyszukanie (wydobycie poszczególnych informacji cząstkowych) i odpowiednie przygotowanie informacji jest również przetworzeniem informacji. W tym miejscu organ powołał pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 16 marca 2018 r. (sygn. akt I OSK 915/16). Nadto organ uznał, że nie zachodzi w tym przypadku przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego, uzasadniająca udostępnienie informacji przetworzonej. Od powyższej decyzji skargę do tut. Sądu wywiódł B. S. zarzucając organowi: 1) naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. 2020 poz. 256; dalej: "KPA") 2) naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP poprzez błędne zastosowanie, tj. zastosowanie tego przepisu, podczas gdy w istocie żądana informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej, 3) naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że w sprawie nie zachodzi przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego, podczas gdy w rzeczywistości taka przesłanka zachodzi i została wykazana. Wobec powyższych zarzutów wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że MSZ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie wskazał, jakie konkretnie czynności musiałby podjąć dla przygotowania żądanej informacji. Wskazanie, że MSZ musiałby zidentyfikować informację, zebrać ją i pogrupować, analizując materiał źródłowy setek jednostek, co może zakłócić normalny tok działania MSZ nie jest w ocenie skarżącego prawdą. Przede wszystkim podkreślił, że każda jednostka podległa MSZ działa w zakresie określonych kompetencji. Tym samym nie sposób uznać, że MSZ w niniejszej sprawie musiałby pozyskać informację od każdej z jednostek podległych, bowiem nie każda z nich ma kompetencje do zajmowania się określoną kategorią spraw - w tym przypadku prowadzeniem korespondencji z organami unijnymi w sprawach Funduszy Norweskich. Następnie skarżący wskazał, że weryfikacja prowadzenia korespondencji z określonymi podmiotami, czy też w określonych sprawach nie powinna sprawić MSZ dużego problemu. Jak wynika z Instrukcji Kancelaryjnej wprowadzonej w Ministerstwie Spraw Zagranicznych prowadzi ono rejestr wszelkiej korespondencji wychodzącej i przychodzącej, co niewątpliwie ułatwia wyszukanie określonego typu dokumentacji. Również wyszukanie korespondencji elektronicznej (e-mail) nie stanowi trudności, bowiem wystarczające będzie zastosowanie odpowiednich filtrów (np. kryterium nadawcy, odbiorcy, daty, wyszukania po frazie). Biorąc pod uwagę powyższe rozwiązania techniczne i organizacyjne skarżący uznał, że wyszukanie żądanych informacji nie wymagałoby ponadprzeciętnego wysiłku po stronie MSZ. Stwierdził też, że nieuzasadnione jest twierdzenie MSZ, że konieczność identyfikacji informacji może stanowić podstawę uznania informacji za informację przetworzoną. Akceptacja takiego stanowiska prowadziłaby do absurdu, bowiem każdorazowo udostępnienie informacji wymaga jej wcześniejszej identyfikacji. Skarżący zwrócił też uwagę na to, że MSZ wskazuje też, iż przygotowanie żądanej informacji wymagać będzie "przeprowadzeń odpowiednich analiz, sporządzenia zestawień, wyciągów i w konsekwencji wytworzenia nowej, dotychczas nieistniejącej informacji przy zaangażowaniu dziesiątek, a nawet setek pracowników organu i jednostek podległych. Twierdzenie takie według strony nie jest jednak poparte żadnym szerszym uzasadnieniem. Przede wszystkim MSZ nie wskazuje jakim zakresie miałby dokonywać analiz, sporządzać zestawienia lub wyciągi. Realizacja wniosku, według skarżącego powinna przyjąć postać udostępnienia korespondencji w istniejącym już kształcie, a nie dokonywania na jej podstawie analiz, zestawień lub wyciągów. MSZ nie wskazuje też na podstawie jakich kryteriów ustalił, że w udostępnienie informacji zaangażowane byłoby dziesiątki lub setki pracowników MSZ i jednostek podległych. Tym samym MSZ naruszyło przepisy postępowania. Decyzja wydana została w sposób arbitralny, uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i nie wskazuje konkretnych podstaw, na których MSZ oparło twierdzenie o przetworzonym charakterze żądanej informacji publicznej, nie ujawnia motywów takiego rozstrzygnięcia, jak również faktów, które MSZ uznał za udowodnione i dowodów, na których oparł swoją decyzję. W konkluzji skarżący dodał, że żądane informacje nie stanowią informacji przetworzonej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz.137 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. W pierwszym rzędzie należało wyjaśnić, iż co do zasady adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Przedmiotem wniosku była zaś informacja publiczna. Powyższe okoliczności nie były z resztą kwestionowane na żadnym etapie postępowania. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ w sposób wyczerpujący uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Ocenę ową należało oczywiście zacząć od kluczowej dla sprawy materii tj. kwestii tego, czy żądana informacja ma charakter przetworzony. Skoro zaś, pytany organ przyjął, że o przetworzonym charakterze żądanej informacji przesądza przede wszystkim znaczna czasochłonność przy wykonywaniu pracy związanej z jej udostępnieniem, to od zbadania tej przesłanki należało rozpocząć ocenę skarżonego aktu. Co się tyczy materii pracochłonności przy udzielaniu informacji to decyzja w której organ powołuje się na taką okoliczność powinna szczegółowo wskazywać na pełne ustalenia stanu faktycznego, z których musi wynikać, jakie dokładnie czynności i obejmujące jaki zakres działań, oraz w odniesieniu do ilu dokumentów, konieczne są do podjęcia, aby udostępnić żądaną informację publiczną. Jeśli w ocenie organu dla wyszukania danych niezbędnych do udzielenia odpowiedzi konieczne będzie np. przejrzenie określonej liczby dokumentów czy akt spraw, należy wskazać, ile takich dokumentów czy akt spraw wymaga przejrzenia. Twierdzenie, że żądana we wniosku informacja publiczna stanowi informację przetworzoną wymaga dokonania przez organ pełnej oceny, która to ocena nie może być dowolna. Ewentualne ustalenie organu, że wykonanie zadania w postaci udostępnienia żądanych danych zakłóci jego funkcjonowanie, wymagać będzie wyczerpującego uzasadnienia z wykazaniem, jaka liczba pracowników zostałaby przez organ skierowana do wykonania tego zadania i przez jaki czas. W ocenie tut. Sądu realia faktyczne niniejszej sprawy świadczą o tym , że organ nie podołał obowiązkowi wykazania powyższych okoliczności. Przede wszystkim adresat wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie nie udowodnił też (ani nawet nie uprawdopodobnił) by udzielenie żądanej informacji wiązało się z pracami na tyle czasochłonnymi, by destabilizowały pracę organu. Nie podał bowiem (nawet w przybliżeniu) tego, w jakiej dokumentacji biurowej znajdują się dane niezbędne dla udzielenia żądanej informacji (czy jest to dokumentacja papierowa czy też dane są zgrupowane w systemie komputerowym o określonych cechach). Jest to zaś o tyle istotne w realiach niniejszej sprawy, że niektóre systemy informatyczne, umożliwiają łatwe wyodrębnienie konkretnych danych przy zastosowaniu odpowiednich filtrów (np. dotyczących nadawcy, odbiorcy czy przedmiotu). Organ nie podał też nawet w przybliżeniu tego, jaką liczbę pracowników musiałby oddelegować do zrealizowania żądania objętego przedmiotowym wnioskiem. Nie podał również choćby przykładowo tego, jaka jest ilość korespondencji przychodzącej i wychodzącej z Ministerstwa w ujęciu np. dziennym, tygodniowym czy miesięcznym. Bez przybliżenia przywołanych okoliczności niemożliwym było dokonanie rzetelnej oceny omawianej materii czasochłonności. Skład orzekający może oczywiście przypuszczać, że korespondencji wychodzącej i przychodzącej do Ministerstwa jest znaczna ilość. Poprawne i rzetelne badanie prawidłowości decyzji administracyjnej nie może jednakże być oparte wyłącznie na przypuszczeniach Sądu. To autor decyzji musi wykazać, lub choćby uprawdopodobnić postawioną przez siebie tezę. Tylko wtedy Sąd administracyjny będzie posiadał konkretny materiał nadający się do oceny. Tego jednakże zabrakło w skarżonej decyzji. Organ uzasadniając wydane rozstrzygnięcie nie wykazał też podniesionej przez siebie tezy, iż dla udzielenia żądanej informacji koniecznym byłoby zwracanie się do wszystkich podległych mu jednostek organizacyjnych. Ten brak jest zaś o tyle ważki, gdyż jak słusznie zauważył skarżący, każda z owych jednostek posiada kompetencje do zajmowania się określoną kategorią spraw. Brak jest więc dowodów potwierdzających okoliczność, że każda z podległych Ministerstwu jednostek organizacyjnych może posiadać dane objęte wnioskiem. Wytknąć należało również organowi, że uzasadniając materię pracochłonności przy potencjalnym udzielaniu żądanych danych, ograniczył się wyłącznie do żądań związanych z korespondencją prowadzoną przez Ministerstwo (pkt.1, 3 i 4 wniosku). Organ ani jednym zdaniem nie odniósł się zaś do problematyki trudności z udzieleniem odpowiedzi na pytanie nr. 2 (dotyczące raportów i analiz m.in. przygotowanych przez Ministerstwo) i na pytanie nr. 5 (dotyczące wiedzy pytanego organu o przypadkach odmowy dofinansowania z powodów sprecyzowanych we wniosku). W szczególności organ nie wykazał, aby dla udzielenia odpowiedzi na powyższe pytania, także koniecznym byłoby przeglądanie korespondencji wychodzącej i przychodzącej. Nadto w skarżonej decyzji brak jest przekonującego uzasadnienia tezy, iż udzielenie żądanej informacji będzie polegało na wytworzeniu nowej dokumentacji czyli na działaniu, które będzie wymagało dokonania stanowczych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych – czyli generalnie pracy czysto intelektualnej. Takich analiz nie domagał się przecież wnioskodawca. Nie domagał się także wytworzenia nowego (a wręcz jakiegokolwiek) dokumentu. Stąd twierdzenia organu, jakoby udzielenie żądanych informacji, ich zebranie i opracowanie według wskazanych przez wnioskodawcę kryteriów i zasad - wymagało dokonania żmudnych analiz, obliczeń, wyciągów, zestawień statystycznych oraz innych czynności połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych – zdaje się odbiegać od stanu faktycznego niniejszej sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe argumenty, uzasadnienie skarżonej decyzji jawiło się jako niespełniające minimalnych wymogów opisanych w art.107 K.p.a. Zawierało bowiem w dużej mierze poglądy orzecznictwa i judykatury, których organ nie osadził w realiach faktycznych niniejszej sprawy. Z uwagi na powyżej stwierdzone braki, które uniemożliwiały Sądowi weryfikację twierdzenia o przetworzonym charakterze żądanej informacji, przedwczesnym było odnoszenie się do problematyki istnienia szczególnie istotnego interesu przemawiającego za udostępnieniem informacji przetworzonej. Do czasu bowiem skutecznego udowodnienia przez organ tezy, o posiadaniu przez żądane dane tego typu charakteru, nie zachodzi faktyczna konieczność wykazywania przez wnioskodawcę, że po jego stronie istnieje szczególnie istotny interes przemawiający za udostępnieniem informacji przetworzonej. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt.1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) O kosztach rozstrzygnięto stosownie do dyspozycji art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany do szczegółowego i wnikliwego zbadania wniosku strony z uwzględnieniem uwag poczynionych w niniejszym uzasadnieniu.