I OSK 915/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 859/15 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] marca 2015 r. nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt: II SA/Wa 859/15 oddalił skargę J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] marca 2015 r., nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [..] listopada 2014 r., nr [..] po rozpatrzeniu wniosku J.K. z dnia 1 października 2014 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w części wnioskowanego zakresu, tj. podania dat przeniesienia własności 50 odrębnych lokali przez Gminę m.st. Warszawa na rzecz dotychczasowych lokatorów tych lokali położonych w budynku przy ul. [..], udzielenia informacji czy wykaz lokali przeznaczonych do sprzedaży nr [..] był pierwszym takim wykazem w historii przedmiotowej nieruchomości, czy były inne wykazy lokali przeznaczonych do sprzedaży oraz czy przeznaczenie do sprzedaży lokali przy ul. [..] przed 1995 r. mogło następować/następowało z pominięciem takich wykazów oraz określenia liczby budynków wielorodzinnych położonych na terenie Dzielnicy Śródmieście, w których udział m.st. Warszawy we współwłasności wynosi mniej niż 59%. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w dniu 1 października 2014 r. J.K., najemca lokalu nr [..] w budynku przy ul. [..] złożyła wniosek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie informacji dotyczących lokali położonych w budynku przy [..], zgodnie z punktami pisma (1-9). Pismem z dnia [..] października 2014 r. znak [..] wnioskodawczyni zostały udzielone informacje na pytania zawarte w pkt 4-9 wniosku. Analiza wniosku w pozostałym zakresie wykazała, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W piśmie z dnia [..] października 2014 r. wnioskodawczyni została poinformowana, że udostępnienie informacji podanych w pkt 1 i 2 wniosku wymagałoby przetworzenia posiadanych danych poprzez dokonanie przeglądu akt lokali sprzedanych i wyselekcjonowania wskazanych do sprzedaży. Sprzedaż lokali położonych w w/w budynku była prowadzona w latach 1975-1997 na mocy umów zawieranych ze Skarbem Państwa i Gminą w oparciu o ówcześnie obowiązujące przepisy prawne, które są powszechnie dostępne. W związku z powyższym J.K. została wezwana do wykazania, że udostępnienie informacji wskazanych w punktach 1-2 wniosku będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. J.K. w piśmie z dnia 29 października 2014 r. stwierdziła, że żądane informacje są istotne ze względu na przejrzystość gospodarowania mieszkaniowym zasobem jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem wnioskodawczyni kontrola sprzedaży nieruchomości lokalowych stanowiących własność Gminy lub Skarbu Państwa pod kątem ich prawnej dopuszczalności jest nie tylko istotna dla interesu publicznego, ale istotna w stopniu szczególnym, ponieważ dotyczy majątku o znacznej wartości – nieruchomości gruntowej i nieruchomości lokalowych położonych w śródmieściu Warszawy. Dodatkowo J.K. podniosła, że przez udzielenie informacji dotyczącej dat umów sprzedaży na rzecz najemców oraz dotyczących wykazów o przeznaczeniu lokali do sprzedaży będzie możliwe ustalenie stanu prawnego, na podstawie którego lokale zostały sprzedane oraz czy przy ich sprzedaży respektowano wymagania przepisów w zakresie sporządzenia i doręczenia wykazu lokali. Zdaniem organu żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się na nią bowiem szereg informacji prostych, które wymagają dokonania pracy polegającej na przeglądzie materiałów źródłowych (akt lokali sprzedanych), analizie treści w nich zawartych, wyselekcjonowaniu dat umów sprzedaży oraz przygotowaniu odpowiednich zestawień w oparciu o dane zawarte w różnych zbiorach akt. Odnosząc się do żądania przedstawienia informacji o liczbie budynków wielorodzinnych położonych na terenie Dzielnicy Śródmieście, w których udział m.st. Warszawy we współwłasności wynosi mniej niż 59% organ stwierdził, że na terenie dzielnicy znajduje się ok. 1,4 tys. budynków, stanowiących własność m.st. Warszawy, a więc i w tym zakresie wniosku konieczne byłoby wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego. J.K. próbując wykazać interes publiczny podała, że w razie ustalenia, że sprzedaż niektórych nieruchomości lokalowych nie była prawnie dopuszczalna, fakt ten przyczyni się do poprawy przejrzystości gospodarowania zasobem nieruchomości, a odpowiedź na pytanie o liczbę budynków, w których udział we własności m.st. Warszawy wynosi mniej niż 59% jest potrzebna do ustalenia, w jakiej kolejności do sprzedaży plasuje się budynek przy ul. [..] w W. Zdaniem organu wskazana ogólnikowa argumentacja nie wyjaśnia, jak uzyskane informacje, w szczególności odnoszące się do dat sprzedaży lokali, zbytych na podstawie już nieobowiązujących przepisów przyczynią się obecnie do poprawy przejrzystości gospodarowania zasobem nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego. Ponadto sprzedaż lokali jest tylko jednym z elementów tego gospodarowania. Po rozpoznaniu odwołania J.K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [..] marca 2015 r., znak: [..] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając stanowisko tego organu o przetworzonym charakterze informacji objętej żądaniem wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało, że nie spełnia ustawowej przesłanki szczególnej istotności interesu publicznego chęć sprawowania kontroli sprzedaży nieruchomości lokalowych stanowiących własność Gminy lub Skarbu Państwa pod kątem ich prawnej dopuszczalności, która miałaby prowadzić do poprawy przejrzystości gospodarowania zasobem nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego, zwłaszcza bez wskazania, na czym konkretnie taka kontrola miałaby polegać oraz w jaki sposób jej wyniki mogłyby zostać w przyszłości wykorzystane w interesie publicznym, a nie w – choćby najlepiej pojętym i słusznym z jej punktu widzenia – interesie skarżącej. Organ stwierdził, że za udostępnieniem przemawia wyłącznie indywidualny interes wnioskodawczyni, którego nie da się utożsamić z interesem publicznym. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie stała się przedmiotem skargi J.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko organów o publicznej naturze żądanej informacji, a także o jej przetworzonym charakterze. W ocenie Sądu I instancji nie zachodzi bowiem wątpliwość, że informacje, które objęte były wnioskiem wymagają dokonania szeregu czynności: selekcji, sprawdzenia, ustalenia, a nadto analizy kto był, a kto jest dotychczasowym lokatorem. W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała zaś istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J.K. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o zmianę orzeczenia przez uznanie, że zakres żądanych informacji nie stanowi informacji przetworzonej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i nakazanie organowi udzielenia informacji na zadane przez skarżącą pytania, względnie, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylenie orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że selekcja dokumentów zgodnie z zapytaniem skarżącej i ich analiza pod względem treści nie są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku i uznaniem przez organ i Sąd tych czynności za skutkujące uzyskaniem informacji przetworzonej – czyli informacji nowej, nieistniejącej dotychczas w przyjętej treści i postaci. Zdaniem skarżącej kasacyjnie zestawienie informacji wg wniosku nie wymaga szczególnej analizy dokumentów z posiadanego przez organ zasobu, zatem zestawienie takie nie powinno być uznane jako informacja przetworzona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie jest uzasadniona. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczył dokonania błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782) - dalej u.d.i.p. poprzez uznanie, że selekcja i analiza dokumentów nie są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku i uznaniem tych czynności za przesądzające o przetworzeniu informacji. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Tym bardziej zatem wymagało dokonania jego wykładni. Analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swojego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która: - w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 1746/14); - jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968; por. też wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., I OSK 747/14); - jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z dnia 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., I OSK 1737/12); - może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15); - nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11); - której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. np. wyroki NSA: z dnia 2 października 2014 r., I OSK 140/14; z dnia 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, LEX nr 1264566; z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, LEX nr 1094536; z dnia 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, LEX nr 1135982; z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369). Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozumienie pojęcia informacji publicznej przetworzonej oraz odnosząc je do realiów niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że Sąd I instancji wiążąc pojęcie informacji publicznej przetworzonej z działaniami na znacznej ilości informacji prostych nie dokonał błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a informacja publiczna, której udostępnienia domagała się skarżąca kasacyjnie ma charakter informacji przetworzonej. W orzecznictwie trafnie wskazano, że na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r., I OSK 19/15). Strona skarżąca kasacyjnie w swoim wniosku w pierwszej kolejności domagała się udostępnienia informacji publicznej poprzez podanie dat przeniesienia własności 50 lokali położonych w budynku przy ul. [..]. Jakkolwiek samo kryterium ilościowe nie mogło przemawiać za uznaniem żądanej informacji za informację przetworzoną, to w niniejszym przypadku z racji wskazania organu, że sprzedaż lokali odbywała się w latach 1975-1997, przeprowadzenie kwerendy w tak szerokim zakresie czasowym musiało być uznane za informację przetworzoną w świetle powyższych wyjaśnień. Z tych samych przyczyn udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy wykaz lokali przeznaczonych do sprzedaży nr [..] był pierwszym takim wykazem w historii przedmiotowej nieruchomości, czy były inne wykazy lokali przeznaczonych do sprzedaży oraz czy przeznaczenie do sprzedaży lokali przy ul. [..] przed 1995 r. mogło następować/następowało z pominięciem takich wykazów nie stanowiło informacji prostej. Za informację o charakterze przetworzonym należało przyjąć wskazanie nieruchomości – budynków wielorodzinnych położonych na terenie dzielnicy Śródmieście o określonym udziale m.st. Warszawy we własności, ze względu na liczbę nieruchomości (ok. 1,4 tys.), które podlegałyby selekcji pod kątem wskazanego warunku udziałowego. Niezasadny okazał się zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. skoro zgodnie z tym przepisem, "prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego", a wnioskodawczyni nie wykazała tej okoliczności. Nie można nie zgodzić się z oceną organów, że okoliczności sprawy pozwalają przyjąć, że w istocie skarżąca kasacyjnie kieruje się interesem własnym – usiłując dociec przyczyn i prawidłowości odmowy sprzedaży lokalu, którego jest najemcą, a nie chęcią poprawy przejrzystości gospodarowania zasobem nieruchomości. Powód ten (przejrzystość gospodarowania zasobem nieruchomości) nie mógłby zresztą zostać uznany za szczególnie istotny interes publiczny w uzyskaniu informacji publicznej w przypadku skarżącej, która nie wykazała, aby dysponowała kompetencjami i możliwościami poprawy przejrzystości gospodarowania nieruchomościami, czy nawet konkretnie nieruchomościami przeznaczonymi do sprzedaży przez jednostkę samorządu terytorialnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie od Skarbu Państwa kosztów zastępstwa prawnego (nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu) w postępowaniu kasacyjnym, należy wskazać, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.