II SA/Wa 703/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Góraj, Protokolant Joanna Ukalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w G., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – zwanej dalej Kpa, w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 12, poz. 68 z późn. zm.), w dniu [...] października 2009 r. wydał postanowienie nr [...], którym zawiesił postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem J. R. z dnia 6 listopada 2008 r. o wypłacenie zaległego uposażenia wraz z odsetkami ustawowymi na stanowisku starszego oficera ds. bezpieczeństwa i higieny pracy w byłej Komendzie Rejonowej Państwowej Straży Pożarnej w G. za okres "od 16 listopada 1993 r. do dnia 30 sierpnia 1996 r." – skierowanym wówczas do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w W. i przekazanym postanowieniem nr [...] KG PSP z dnia [...] grudnia 2008 r. organowi, Komendantowi Miejskiemu Państwowej Straży Pożarnej w G. Jako przyczynę zawieszenia organ wskazał toczące się przed Sądem Rejonowym w G. pod sygnaturą akt [...], sprawę z powództwa J. R. przeciwko Skarbowi Państwa – Komendantowi Miejskiemu Państwowej Straży Pożarnej w G. o zapłatę m. in. zaległego uposażenia z odsetkami ustawowymi na przywróconym stanowisku starszego oficera ds. bezpieczeństwa i higieny pracy w Komendzie Rejonowej Państwowej Straży Pożarnej w G. za okres "od 16 listopada 1993 r. do dnia 30 sierpnia 1996 r." i rozstrzygnięcie tej sprawy pozostaje w bezpośrednim i ścisłym związku (przedmiot i zakres żądań) z żądaniami kierowanymi na drogę postępowania administracyjnego i ma bezpośredni wpływ na ewentualny wynik postępowania. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu zażalenia, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, w dniu [...] listopada 2009 r. wydał postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. J. R. w dniu 1 grudnia 2009 r. skierował do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej wniosek o stwierdzenie, w trybie nadzoru, nieważności powyżej określonych postanowień. W tym miejscu należy podać, iż w dniu [...] grudnia 2009 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w G. wydał postanowienie nr [...], którym podjął postępowanie administracyjne zawieszone postanowieniem własnym z dnia [...] października 2009 r. nr [...]. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 126 Kpa, w dniu [...] stycznia 2010 r. wydał postanowienie nr [...], którym odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2009 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z w G. z dnia [...] października 2009 r. W uzasadnieniu postanowienia organ podał m. in., że Komendant Miejski PSP w G. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Ustalił mianowicie, że ustąpiły przyczyny zawieszenia, bowiem z dniem 8 grudnia 2009 r. uprawomocniło się postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] października 2009 r. o przekazaniu roszczeń J. R. do rozpatrzenia Komendantowi Miejskiemu PSP w G. Powyższe potwierdza, że uprzednie zawieszenie postępowania było zasadne. Oddalono ewentualny zarzut bezczynności organu. Słusznie organ uznał, że sprawa administracyjna i sądowa są tożsame zarówno pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowy. Oceniając niniejszą sprawę, Komendant Główny PSP nie stwierdził wystąpienia rażącego naruszenia prawa, ponieważ czasowe zawieszenie postępowania było celowe. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu zażalenia, działając na podstawie art. 138 § 2 i art. 144 Kpa, w dniu [...] marca 2010 r. wydał postanowienie nr [...], którym uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia podał m. in. że treść zaskarżonego postanowienia nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 Kpa. Wbrew twierdzeniu organu pierwszej instancji przekazanie roszczeń J. R. do rozpatrzenia Komendantowi Miejskiemu PSP w G. w żaden sposób nie potwierdza o zasadności podjętego rozstrzygnięcia przez ten organ – zawieszenia postępowania z wniosku skarżącego z dnia 6 listopada 2008 r. Postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stało się przedmiotem skargi wniesionej przez J. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł w skardze o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego organy rażąco naruszyły istotne przepisy procedury administracyjnej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 138 § 2, art. 156 1 pkt 2 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto organ podał, iż zaskarżone postanowienie jest korzystne dla skarżącego, a zarzuty zawarte w skardze są niezrozumiałe i niezasadne. Zaskarżone postanowienie nie tylko nie jest dotknięte żadną z kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 Kpa, powodujących jego nieważność, ale także w żadnym innym zakresie nie narusza prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz wydanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. W świetle powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie i postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane w trybie nieważnościowym, który jest trybem nadzwyczajnym postępowania administracyjnego i który stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 Kpa zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a przesłanki jego zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 Kpa. Rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia), przesądza o bycie prawnym decyzji (postanowienia) podjętej w postępowaniu zwykłym lub nadzwyczajnym, a więc obowiązywaniu jej w obrocie prawnym. Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ związany jest wyznaczonym przedmiotem tego nadzwyczajnego postępowania. Obowiązany jest rozpoznać, czy decyzja (postanowienie), kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Wynik postępowania jest podstawą rozstrzygnięcia sprawy procesowej – sprawy stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) administracyjnej (zob. szerzej na ten temat B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, PiP 2001, Nr 8, s. 31). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zagadnienie przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia odnieść należy do kwestii bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. W trybie postępowania nieważnościowego zastosowanie ma zatem również art. 105 § 1 Kpa, który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, to organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (zob. szerzej na ten temat B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, PiP 2001, Nr 8, s. 33). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 Kpa sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne (zob. np. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, LEX nr 201507; wyrok WSA z dnia 17 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3439/02, LEX nr 156962). Podnieść trzeba, że bezprzedmiotowość postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) ma miejsce, gdy brak jest obowiązującej w obrocie prawnym decyzji (postanowienia) lub wyłączona zostanie dopuszczalność weryfikacji decyzji (postanowienia) w tym nadzwyczajnym trybie postępowania. Jeżeli zatem w wyniku wadliwej interpretacji organ podejmie postępowanie, w którym wyłączona została dopuszczalność weryfikacji decyzji (postanowienia), winien on zakończyć prowadzone postępowanie decyzją o jego umorzeniu. Tak też powinien postąpić, gdy ustali, że żądanie dotyczy wprawdzie decyzji (postanowienia), ale nieobowiązującej w obrocie prawnym, bo została ona w przewidzianym trybie prawnym z niego wyeliminowana. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż w dniu wszczęcia przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, tj. w dniu [...]stycznia 2010 r., postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] listopada 2009 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] października 2009 r., postanowienie organu pierwszej instancji zostało wyeliminowane przez ten organ postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. o podjęciu zawieszonego postępowania. Powyższa okoliczność wskazuje jednoznacznie na to, że postanowienia które miało stanowić przedmiot oceny w postępowaniu nieważnościowym, nie był już w obrocie prawnym. Skoro przestał istnieć przedmiot postępowania, to z oczywistych względów stało się ono bezprzedmiotowe i należało, działając na podstawie art. 105 § 1 Kpa. postępowanie umorzyć. Tego Komendant Główny PSP nie uczynił, czym naruszył powyżej określony przepis. W związku z uchybieniem organu pierwszej instancji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działający jako organ odwoławczy, powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylić postanowienie organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie. Wydanie przez organ odwoławczy postanowienia na podstawie art. 138 § 2 Kpa (postanowienie kasacyjne), było błędem. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu jest ograniczona, gdyż jest warunkowane tym, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nie ulega wątpliwości, że taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 lit c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.