II SA/Wa 718/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Iwona Maciejuk (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi B. M. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu zamiennego 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...]sierpnia 2013 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] na rzecz B. M. kwotę 557 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.) oraz § 50 ust. 1 w związku z § 6 ust. 1 pkt 2 Statutu Dzielnicy [...] stanowiącego załącznik Nr [...] do uchwały Rady m.st. Warszawy Nr LXX/2182/2010 z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 13 lutego 2010 r. Nr 32 poz. 453 oraz poz. 454), art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, Nr 23, poz. 136 i Nr 192, poz. 1381 oraz z 2008 r. Nr 54, poz. 326), § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937 z późn. zm.) odmówił zakwalifikowania i umieszczenia B. M., zamieszkałej przy ul. [...] w [...], na liście osób oczekujących na najem lokalu zamiennego z tytułu realizacji inwestycji miejskiej. W uzasadnieniu organ podał, że B. M. jest współwłaścicielką budynku usytuowanego przy ul. [...] w [...], w którym zamieszkuje z matką – A.K. W związku z wydaniem przez Prezydenta [...] decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej B. M. złożyła wniosek o najem lokalu zamiennego z zasobów [...]. Organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności i gdy decyzja ta dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, właściwy zarządca drogi, w niniejszej sprawie przedstawiciel [...], jest obowiązany w terminie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie, do wskazania lokalu zamiennego. W przypadku jednak, gdy faktyczne objęcie nieruchomości w posiadanie następuje po upływie 120 dni od dnia, w którym decyzja stała się prawomocna, zarządca drogi nie ma obowiązku wskazania lokalu zamiennego. Organ podał, że przedmiotowa nieruchomość, pomimo upływu 120 dni od dnia, w którym decyzja stała się prawomocna, nie została objęta przez zarządcę drogi. Zdaniem organu powyższe oznacza, że zarządca przyszłej drogi publicznej nie musi wskazywać lokalu zamiennego w przypadku faktycznego obejmowania nieruchomości z obiektami mieszkalnymi po upływie 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W konsekwencji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 17 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a [...] nie jest obowiązane wskazać lokalu zamiennego osobom zamieszkującym w budynku przy ul. [...] w [...]. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie ma również zastosowania § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, gdyż powyższy przepis odnosi się do osób zamieszkujących za zgodą właściciela w budynkach przeznaczonych do rozbiórki ze względu na planowane inwestycje miejskie i nie dotyczy właścicieli lub współwłaścicieli tych domów. Na powyższą uchwałę B. M., reprezentowana przez r. pr. L. J., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego zarzuciła naruszenie: 1) art. 17 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez jego niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego, w którym przepis ten nie znajduje zastosowania i oparcie na tej podstawie prawnej rozstrzygnięcia zawartego w wymienionych uchwałach, które doprowadziło do odmowy zakwalifikowania skarżących i ich rodzin do najmu lokalu komunalnego z zasobu mieszkaniowego [...] i odmowy umieszczenia ich na liście osób zakwalifikowanych do tego najmu, 2) § 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali przez: - błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepisy te nie dają podstawy prawnej dla zapewnienia przez [...] lokali zamiennych właścicielom lub współwłaścicielom budynków prywatnych niezastosowanie, podczas, gdy § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali w ogóle nie reguluje przypadku zapewnienia przez [...] lokali zamiennych, gdyż ten przypadek uregulowany jest w § 5 ust. 1 pkt 1 tej uchwały, zaś cały § 5 ust. 1 tej wymienia przypadki, w których do osób ubiegających się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu [...] nie stosuje się wszystkich warunków określonych w § 4 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali, - niezastosowanie w przypadku, gdy skarżący za zgodą pozostałych współwłaścicieli budynku - w tym za zgodą [...], które stało się właścicielem gruntu w części zajętego przez budynek zamieszkały przez skarżących (dz. ew. nr [...]), który został przeznaczony w pkt. 9 lit. g decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej do rozbiórki w związku z realizacją miejskiej inwestycji, jaką jest budowa dróg publicznych prowadzona w oparciu o decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, które to naruszenia doprowadziły do odmowy zakwalifikowania skarżącej do najmu lokalu komunalnego z zasobu mieszkaniowego [...] i odmowy umieszczenia ich na liście osób zakwalifikowanych do tego najmu. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych zdjęć przedstawiających stan budowy ul. [...] w okolicach budynku przy ul. [...] w sierpniu 2013 r. dla ustalenia, że dalsze zamieszkiwanie w tym budynku jest niemożliwe i mimo posiadania przez B. M. udziałów we współwłasności tego budynku nie jest możliwe zaspokojenie przez nią potrzeb mieszkaniowych z jego wykorzystaniem. W uzasadnieniu wskazała, że budowa drogi publicznej - ul. [...], której inwestorem jest Prezydent [...]reprezentowany przez Burmistrza dzielnicy [...], jest inwestycją miejską w rozumieniu § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali. Wskazała, że § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali dotyczy każdej osoby mającej miejsce stałego pobytu na terenie [...], która zamieszkuje w budynku przeznaczonym do rozbiórki ze względu na realizację inwestycji miejskich, bez względu na to, czy jest ona właścicielem lub współwłaścicielem tego budynku, czy też nie posiada tego przymiotu. Warunkiem, jaki taka osoba musi spełnić, aby jej wniosek o najem lokalu z zasobu [...] został uwzględniony, jest tylko zamieszkiwanie w budynku przeznaczonym do rozbiórki ze względu na realizację inwestycji miejskich, który jest jej miejscem stałego pobytu. Zdaniem skarżącej nie ma znaczenia to, czy jest ona jego właścicielem lub współwłaścicielem. Skarżąca podniosła, że organ nie zwrócił uwagi, iż prawo współwłasności do budynku przy ul. [...] w [...] przysługuje nie wszystkim wnioskodawcom, co wynika jednoznacznie z wpisów w Dziale II księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla tej nieruchomości. Podstawą nabycia przez B.M. udziałów w tym prawie była umowa darowizny, co oznacza, że prawa te stanowią jej majątek osobisty w rozumieniu art. 33 pkt 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zdaniem skarżącej § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali stosuje się jako samodzielną podstawę prawną wynajmu lokalu komunalnego każdej osobie mającej miejsce stałego pobytu na terenie [...], bez względu na to, czy jest właścicielem zamieszkiwanego lokalu, jeśli mieszka ona w budynku przeznaczonym do rozbiórki ze względu na realizację inwestycji miejskiej. W takiej sytuacji § 5 ust. 1 pkt 2 zwalnia te osoby z obowiązku spełnienia wszystkich kryteriów określonych w § 4 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali. Nadto, przyjęta przez organ wykładnia § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały prowadzi do niezasadnego i niezgodnego z przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów wykluczenia z zakresu podmiotowego adresatów tego przepisu właścicieli lub współwłaścicieli budynków mieszkalnych przeznaczonych do rozbiórki ze względu na realizację inwestycji miejskiej. Skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, aby do uchwały w sprawie zasad najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy wprowadzać unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które być może kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień. Zdaniem skarżącej niedopuszczalne jest wyłączenie z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób posiadających tytuł prawny do innego lokalu. Wyłączenie to znajduje zastosowanie jedynie w przypadku najmu lokalu socjalnego. Kryterium decydującym o istnieniu uprawnienia do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest istnienie po stronie danej osoby niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, nie zaś posiadanie bądź nieposiadanie tytułu prawnego do innego lokalu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto stwierdził, że powołane w skardze orzecznictwo nie dotyczy niniejszej sprawy. W piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z pisma Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] dla ustalenia, że organy [...] przyjmują interpretację przepisów uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy dyskryminującą skarżących, a tryb wewnętrznego nadzoru nad działalnością organów dzielnic przez Prezydenta został wyczerpany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 19 czerwca 2015 r. uwzględnił wnioski dowodowe strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd skargę uwzględnił. W ocenie Sądu, w sprawie tej Zarząd Dzielnicy [...] dokonał błędnej wykładni i w konsekwencji niezasadnie nie zastosował w sprawie przepisu § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937 z późn. zm.), co doprowadziło do nieuprawnionej odmowy zakwalifikowania i umieszczenia B. M. na liście osób oczekujących na najem lokalu zamiennego z tytułu realizacji inwestycji miejskiej. Na wstępie jednak Sąd wskazuje, iż w istocie w stanie faktycznym tej sprawy nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej dalej specustawą. W sprawie jest bezsporne, że decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Nie jest też sporne, że faktyczne objęcie nieruchomości wywłaszczonej w drodze specustawy (działka ewidencyjna nr [...]) nie nastąpiło niezwłocznie i nie nastąpiło także w terminie 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, tj. od dnia [...] stycznia 2013 r. Zasadnie tym samym w uchwale wskazano, stosownie do treści art. 17 ust. 4a specustawy, że zarządca drogi nie ma w takim przypadku obowiązku wskazania lokalu zamiennego. Niezależnie jednak od tego trafnego stwierdzenia organu, co do braku podstaw wskazania lokalu zamiennego w nawiązaniu do postanowień specustawy, wskazania wymaga, że sytuacja, w jakiej wnioskodawcy znaleźli się, wskutek wydania przez Prezydenta [...] decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie jest w istocie uregulowana w specustawie. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że wskutek decyzji zrid z dnia [...] grudnia 2012 r. wywłaszczona została tylko część nieruchomości, której współwłaścicielami byli skarżący, i na której posadowiony był budynek z trzema lokalami mieszkalnymi. Wskutek wywłaszczenia pod drogę części nieruchomości, tj. działki ewidencyjnej nr [...] (0,0263 ha), na której posadowiona była tylko część budynku mieszkalnego, organ zezwolił na rozbiórkę budynku mieszkalnego na posesji przy ul. [...] w [...], na warunkach określonych w pkt 7 decyzji zrid (pkt 9g decyzji zrid). Powołany pkt 7 decyzji stanowi o terminie i trybie wydania nieruchomości (art. 17 ust. 3 i ust. 4 specustawy, a zatem o prawie do lokalu zamiennego na okres 120 dni w przypadku faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie w tym terminie). W związku z tym , że nieruchomość wraz z częścią budynku mieszkalnego nie została objęta w faktyczne posiadanie w terminie 120 dni od dnia, w którym decyzja zrid stała się ostateczna, wywłaszczone z nieruchomości osoby wraz z rodzinami nadal zamieszkiwały w tym budynku. Z chwilą objęcia nieruchomości, w tym tej części budynku, która znajdowała się na wywłaszczonej nieruchomości (działka ew. nr [...]), w posiadanie przez zarządcę drogi, osoby te nie miały możliwości dalszego zamieszkiwania w lokalach mieszkalnych znajdujących się w tej części budynku, która posadowiona była na pozostałej, niewywałaszczonej części nieruchomości, tj. działce ewidencyjnej nr [...]. Zgodnie z decyzją zrid dokonano bowiem rozbiórki całego budynku mieszkalnego na posesji przy ul. [...] w [...]. Z decyzji zrid wynika, że działka nr [...] z obrębu [...], której podziału tą decyzją dokonano, znajduje się, według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] – część II zatwierdzonego [...] sierpnia 2002 r. uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...], na terenie tras komunikacji samochodowej, gdzie nie jest dopuszczalna zabudowa mieszkaniowa, a dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu dopuszczony był do czasu realizacji projektowanych ulic i dróg publicznych. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący, wskutek wywłaszczenia części nieruchomości, na której posadowiony był fragment budynku mieszkalnego pozbawieni zostali faktycznej możliwości zamieszkiwania w budynku posadowionym na pozostałej części nieruchomości, tj. na działce ew. nr [...], a to wskutek rozbiórki tegoż budynku. Z uchwały Nr LVIII/175/2009 Rady m.st. Warszawy w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy wynika, że organy [...] oraz dzielnic [...] winny dążyć do racjonalnego wykorzystania mieszkaniowego zasobu w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej Miasta, w szczególności poprzez wynajmowanie lokali, w tym lokali socjalnych i lokali zamiennych (§ 2 uchwały). Stosownie do przepisu § 5 ust. 1 pkt 2 powołanej uchwały, postanowień § 4 nie stosuje się do osób, zamieszkujących za zgodą właściciela w budynkach przeznaczonych do rozbiórki ze względu na planowane inwestycje miejskie, z zastrzeżeniem § 8 ust. 5. Zarząd Dzielnicy [...] stwierdził w zaskarżonej uchwale, iż przepis ten nie znajduje w sprawie zastosowania, albowiem nie dotyczy on właścicieli lub współwłaścicieli domów przeznaczonych do rozbiórki. Taka zawężająca wykładnia powołanego przepisu nie jest dopuszczalna. W ocenie Sądu, z treści powołanego wyżej przepisu § 5 ust. 1 pkt 2 nie wynika, aby nie mógł on znajdować zastosowania do właścicieli czy współwłaścicieli budynku, który wskutek decyzji zrid, przeznaczony został w całości do rozbiórki pomimo, że decyzją zrid wywłaszczona została tylko część nieruchomości, na której ten budynek był posadowiony. Wskutek działania [...], jako właściciela działki ewidencyjnej nr [...] od dnia, gdy decyzja zrid stała się ostateczna, zarówno współwłaściciele lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] w [...], jak i pozostałe zamieszkałe z nimi osoby (członkowie rodziny, w tym dzieci) utracili wskutek rozbiórki budynku, miejsca zamieszkania. Sytuacja, w jakiej znalazły się te osoby jest wynikiem zarówno decyzji zrid, jak i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], który przewiduje, iż jest to teren tras komunikacji samochodowej i nie jest na nim dopuszczalna zabudowa mieszkaniowa. Biorąc pod uwagę, że zgodnie ze specustawą dotychczasowym właścicielom odszkodowanie przysługuje za wywłaszczoną nieruchomość (tj. za działkę ewidencyjną nr [...]), a [...] dotychczas nie nabyło na wniosek współwłaścicieli dawnej nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...] pozostałej części tej nieruchomości, tj. obecnie działki ew. nr [...], która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, w ocenie Sądu, przepis § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr LVIII/175/2009 Rady m.st. Warszawy w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy znajdował w niniejszej sprawie zastosowanie. Ze sprawy wynika bowiem, że na skutek wywłaszczenia części dawnej działki ew. nr [...] (tj. dz. ew. nr [...]) i braku niezwłocznego nabycia przez [...] pozostałej części tej nieruchomości (tj. dz. ew. nr [...]), dawni współwłaściciele nie dysponowali środkami finansowymi, które pozwoliłyby im na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Tym samym, nie było przeszkód do zakwalifikowania i umieszczenia B.M. na liście osób oczekujących na najem lokalu zamiennego z tytułu realizacji inwestycji miejskiej. Ponownie rozpatrując sprawę organ weźmie pod uwagę wskazania Sądu wyrażone powyżej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały Sąd orzekł, na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy.