II SA/Wa 727/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie kosztów kształcenia w Krajowej Szkole Administracji Publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2009 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Rady Ministrów RP, działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 235 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – dalej: kpa, po rozpoznaniu wniesionego przez B. K. żądania stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa RM z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...], decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji. Pismem z dnia [...] października 2009 r. B. K. zwrócił się do Prezesa RM z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes Rady Ministrów po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o Krajowej Szkole Administracji Publicznej (Dz. U. Nr 63, poz. 266 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu wymienionej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że Prezes RM decyzją z dnia [...] września 2009 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...], którą Prezes RM utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] orzekającą zwrot przez B. K. kosztów kształcenia w Krajowej Szkole Administracji Publicznej w kwocie [...] zł. Następnie B. K. wystąpił do Prezesa RM z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2009 r., podnosząc, iż naruszenie przez organ procedury skutkowało wadliwym ustaleniem materiału dowodowego sprawy, a brak możliwości zapoznania strony z zebranym materiałem dowodowym skutkował brakiem dodatkowych wniosków strony. Ustosunkowując się do powyższego organ II instancji przyznał, że w sprawie doszło do uchybienia polegającego na uniemożliwieniu stronie zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji w quasi I instancji, po zebraniu materiału dowodowego. W celu usunięcia tego uchybienia organ prowadząc postępowanie quasi II instancji w sposób należyty zapewnił stronom możliwość udziału w postępowaniu oraz umożliwił im bieżące zapoznanie się z aktami sprawy i zajęcie stanowiska. Organ wyjaśnił, że umożliwiono B. K. odniesienie się do wszystkich argumentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej oraz Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów – ostatniego pracodawcy strony w sektorze administracji. Uprzedni brak polegający na niezawiadomieniu strony w celu umożliwienia jej zajęcia stanowiska co do zebranego w sprawie materiału został usunięty w postępowaniu wszczętym w wyniku wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a uchybienie to nie stanowiło przeszkody, aby B. K. składał wnioski, zajmował stanowisko i przedstawiał swoje argumenty w postępowaniu wszczętym w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W postępowaniu tym, przy pełnym zapewnieniu stronom aktywnego udziału, nie zebrano żadnych nowych dowodów lub okoliczności. W związku z powyższym, w opinii Prezesa RM, organ mógł dokonać, ponownie oceniając sprawę, jedynie takiej samej oceny merytorycznej materiału, jak uprzednio. Z materiału sprawy wynikało, że B. K. nie zrealizował obowiązku wykonywania przez okres nie krótszy niż pięć lat od daty ukończenia KSAP, pracy w urzędach administracji i jest zobowiązany do zwrotu kosztów kształcenia w podwójnej wysokości należnego słuchaczowi za okres kształcenia w KSAP stypendium, w części proporcjonalnej do liczby dni nieprzepracowanych w urzędach. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, braki jakie miały miejsce w postępowaniu quasi I instancji zostały usunięte w postępowaniu quasi II instancji i nie miały one wpływu na rozstrzygnięcie. Organ nie znalazł również podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, decyzja z dnia [...] września 2009 r. była prawidłowa i nie ma podstaw do jej uchylenia. Pismem z dnia 02 marca 2010 r. B. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa RM z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], wnosząc o jej "unieważnienie" i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż braki, jakie miały miejsce w postępowaniu quasi I instancji, zostały usunięte i nie miały one wpływu na rozstrzygnięcie, tym bardziej, nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa i innych naruszeń określonych w art. 156 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jako wadliwa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do ustalenia, czy naruszenie art. 10 § 1 kpa przez organ pierwszej instancji, w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, stanowi rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Okolicznością niesporną był fakt, iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym kwestii zwrotu przez skarżącego kosztów kształcenia w Krajowej Szkole Administracji Publicznej organ pierwszej instancji uniemożliwił stronie zajęcie stanowiska przed wydaniem decyzji. Zostało to przyznane przez Prezesa Rady Ministrów w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Poza sporem było również to, że strona, po raz pierwszy miała możliwość ustosunkowania się do poglądu organu i zebranego przez organ materiału dowodowego dopiero przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji. Zdaniem tutejszego Sądu, powyższe okoliczności świadczą o tym, iż uchybienie przez organ dyspozycji art. 10 § 1 kpa nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Strona została de facto pozbawiona możliwości oceny jej stanowiska w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Stanowiska swojego nie mogła bowiem zaprezentować przed wydaniem pierwszej decyzji, gdyż nie wiedziała nawet o tym, iż toczy się wobec niej postępowanie w sprawie zwrotu kosztów kształcenia. Naruszenie przez organ zasady dwuinstancyjności pozbawiło stronę jej podstawowych praw i gwarancji procesowych, tym samym osłabiło pozycję strony w postępowaniu administracyjnym. Nie miała ona bowiem możliwości przedstawienia własnego stanowiska ad meriti i poddania ocenie tego stanowiska przez organ pierwszej instancji. To zaś sprawiło, że nie miała także możliwości udowodnienia swoich racji w pełnym zakresie. Przedmiotowe naruszenie prawa strony do obrony w postępowaniu dwuinstancyjnym przed działaniami organu jest zaś o tyle istotne w realiach niniejszej sprawy, iż, jak wynika z treści odwołania, skarżący zmierzał do wykazania, że zachodzą przesłanki ekskulpujące go od obowiązku zwrotu kosztów kształcenia. To natomiast sprawia, że nie sposób skutecznie wykluczyć, iż strona osiągnęłaby zamierzony cel, gdyby organ nie pozbawił jej możliwości oceny stanowiska w dwóch instancjach. Poglądy zbieżne z wyżej przedstawionymi wyrażone zostały w komentarzu do art. 156 kpa (lex omega 39/2011) – "w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Jak bowiem podkreślił NSA w wyroku z dnia 6 stycznia 2009r. (II GSK 600/08, Lex nr 475235) posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieostrym pojęciem rażącego naruszenia prawa, wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. O ile bowiem w przypadku prawa materialnego, teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, to w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Zalicza się do takich przypadków pogwałcenie zasad ogólnych Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Uważa się przy tym, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. 6 – 11 kpa w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (wyrok NSA z 8 czerwca 1983 r. I SA 355/83). Wskazuje zresztą na to przytaczany w literaturze katalog sytuacji obejmowanych tym zakresem, który odnosi się do zasady dwuinstancyjności, udziału stron w postępowaniu, trwałości decyzji ostatecznych, prawdy obiektywnej itp. W szczególności dotyczy to naruszenia zasady dwuinstancyjności (wyrok NSA z 10 kwietnia 1989 r. II SA 1198/88 – wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym, godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione, jako rażące naruszenie prawa)". Z wyżej zaprezentowanymi poglądami tutejszy Sąd w pełni się zgadza i traktuje jak własne. Na marginesie podnieść należy, iż nie może znaleźć akceptacji stanowisko organu, że omawiane uchybienie proceduralne zostało usunięte na etapie postępowania przed organem drugiej instancji. Umożliwienie stronie zajęcia stanowiska w sprawie dopiero na tym etapie postępowania nie jest równoznaczne z przeprowadzeniem postępowania dwuinstancyjnego. Nie spowoduje to bowiem osiągnięcia rezultatu w postaci poddania badania stanowiska strony dwukrotnej ocenie organu. Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez organ prowadziłoby w rezultacie do obejścia nakazu prowadzenia postępowania administracyjnego w dwóch instancjach. W związku z powyższym, uznając, że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku zostało wydane w myśl art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.