II SA/Wa 729/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (sprawozdawca), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant, asystent sędziego Monika Michnik-Misterek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. J. – przedstawiciela ustawowego małoletniej N.J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., odmawiającą M. J. przedstawicielce ustawowej małoletniej N. J., renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu dziecka W. J. W uzasadnieniu podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie następujące warunki: – jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, – nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, – nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, – nie ma niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej i w związku z tym w pierwszej kolejności bada się spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę. Ponadto w sprawach świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez ubezpieczonego wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Niezbędne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Prezes Zakładu stwierdził, iż w sprawie brak jest przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których ojciec dziecka nie nabył prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Natomiast udowodniony staż ubezpieczeniowy zmarłego w rozmiarze 23 lat 10 miesięcy i 27 dni okresów składkowych i nieskładkowych a w ostatnim dziesięcioleciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy – 2 lata 3 miesiące i 27 dni, nie może pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia warunków przewidzianych w ustawie, pomimo że świadczenie w drodze wyjątku nie jest wprost uzależnione od stażu pracy, jak uznaje się w orzecznictwie. Organ zwrócił uwagę na przerwy w zatrudnieniu lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym ojca dziecka w latach 1993–2002 oraz 2004–2008, tj. ponad 12 lat, kiedy nie była orzeczona wobec niego przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Wynika z tego, że stan zdrowia nie był przeszkodą w kontynuowaniu zatrudnienia i nie może stanowić szczególnej okoliczności w rozumieniu art. 83 ustawy. Natomiast częściowa niezdolność do pracy ustalona orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS w dniu [...] października 2009 r., datująca się od 20 września 2009 r., nie wykluczała możliwości podjęcia zatrudnienia, a jedynie ją ograniczała. Prezes ZUS podkreślił za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2002 r. (sygn. akt II SA 2243/O2), że fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego. Z powyższym stanowiskiem korespondują przepisy art. 14 ust. 1 i ust. 3 ustawy, z których wynika, iż orzeczenie lekarza orzecznika ZUS albo komisji lekarskiej w przedmiocie niezdolności do pracy, jest wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa Zakładu i okoliczność ta nie podlega uznaniu administracyjnemu. Organ stwierdził jednocześnie, że sama niewątpliwie trudna sytuacja materialna rodziny nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż świadczenia przyznane na podstawie art. 83 powołanej ustawy mają charakter ubezpieczeniowy, a nie socjalny. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. J. podniosła, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego można znaleźć także inną, odmienną od przedstawionej przez organ, interpretację art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z nią: " Art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3594/02)". Powołując się na orzecznictwo skarżąca wskazała, że także częściowa niezdolność do pracy, poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być – przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy – kwalifikowane w kategoriach szczególnych okoliczności. W ocenie skarżącej, w świetle takiej wykładni ojciec dziecka nie spełnił warunków wymaganych do otrzymania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności. Chorował bowiem na [...], która przyczyniła się do wypadku przy pracy w 2002 r. oraz na [...], z tego względu nie był w stanie podjąć pracy w charakterze pracownika fizycznego. Ponadto w okresach przerw w zatrudnieniu wskazanych przez organ, zmarły był zarejestrowany jako bezrobotny w urzędzie pracy. W takiej sytuacji wystąpienie choroby i wynikające z tego konsekwencje dla ojca dziecka na rynku pracy, uniemożliwiły mu uzyskanie uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty i którzy nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ww. ustawy. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzeć i ocenić cały materiał dowodowy ( art. 77 § 7 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu naruszył powołane wyżej przepisy. Zgodzić się należy z organem jedynie w kwestii, iż renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej i w związku z tym w pierwszej kolejności bada się uprawnienia, jakie przysługiwałyby tej osobie. Nie ma natomiast zasadniczego znaczenia długość stażu ubezpieczeniowego tej osoby. Ważne i istotne są bowiem przyczyny niespełnienia przez osobę zmarłą przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia w zwykłym trybie. Kluczowa jest odpowiedź na pytanie, czy te przyczyny można zakwalifikować jako okoliczności szczególne w rozumieniu przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno–rentowej. Omawiana ustawa nie zawiera definicji pojęcia "szczególnych okoliczności", jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania art. 83 ust. 1 powołanej ustawy uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan, muszą zaistnieć obiektywnie i są niezależne od woli tej osoby (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r., I OSK 239/12 Lex nr 11 20663). Niewątpliwie za okoliczność szczególną należy uznać stan zdrowia ubezpieczonego powodujący całkowitą bądź też nawet częściową niezdolność do pracy. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 24 marca 2003 r. (II SA 3594/02, niepubl.), powołanym przez skarżącą, że: " Art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwość zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy". Odnosząc powyższe wywody do stanu faktycznego niniejszej sprawy, należy wskazać, że ojciec dziecka miał problemy zdrowotne, które pojawiły się w trakcie zatrudnienia podjętego przez niego w 2008 r. Z tego powodu uzyskał uprawnienia do świadczenia rehabilitacyjnego, na okres 6 miesięcy, orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS nr [...] z dnia [...] października 2009 r., orzeczono u niego częściową niezdolność do pracy. Z uwagi na to, że zmarły posiadał niskie kwalifikacje zawodowe i był zatrudniony jako pracownik fizyczny, częściowa niezdolność do pracy spowodowana chorobą [...], niewątpliwie w sposób istotny ograniczała jego możliwości podjęcia pracy. Do powyższych kwestii organ nie odniósł się w sposób wyczerpujący, pomimo że skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentację w tym zakresie przedstawiła. Błędnie natomiast twierdził, wbrew powołanemu orzecznictwu, iż jedynie całkowita niezdolność do pracy, jako wykluczająca możliwość aktywności zawodowej, może być kwalifikowana jako okoliczność szczególna. Rozpoznając sprawę ponownie Prezes ZUS winien zatem dokonać wnikliwej analizy wpływu stanu zdrowia ojca dziecka na możliwość podjęcia zatrudnienia w kontekście potraktowania go jako okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 141 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.