II SA/Wa 73/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Anna Mierzejewska, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi G. O. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania G. O. od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: G. O. raportem z dnia [...] marca 2014 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z prośbą o zaliczenie do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat okresów pracy w gospodarstwie rolnym brata od dnia [...] sierpnia 2005 r. do dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz od dnia [...] sierpnia 2009 r. do dnia [...] września 2009 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] odmówił G. O. ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym brata w charakterze domownika. Odbiór tego rozkazu G.O. potwierdził na egzemplarzu przeznaczonym do jego akt osobowych wskazując datę [...] czerwca 2014 r. W dniu [...] czerwca 2014 r. G.O. wniósł do Komendanta Głównego Policji odwołanie od wskazanego wyżej rozkazu personalnego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. został doręczony G. O. w dniu [...] czerwca 2014 r., co zostało przez niego potwierdzone własnoręcznym podpisem. Z danych pozostających w aktach postępowania administracyjnego nie wynika natomiast, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie było ogłoszone stronie. Odwołanie zostało natomiast wniesione w dniu [...] czerwca 2014 r., a zatem przed dniem wejścia danego rozstrzygnięcia do obrotu prawnego i przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania. Organ uznał, iż wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Komendant Główny Policji podniósł, że wydanie decyzji przez organ drugiej instancji wskutek rozpatrzenia przedwczesnego środka zaskarżenia jest wydaniem decyzji z urzędu, bez wniosku strony. Wskazał również, że odwołanie przysługuje od decyzji, a zatem jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. O. wniósł o jego uchylenie. Wraz ze skargą skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 134 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia daty faktycznego zapoznania się skarżącego z decyzją oraz nieprzeprowadzenie w tym względzie przez organ II instancji jakichkolwiek czynności mających na celu wyjaśnienie, czy wniesienie odwołania nastąpiło z zachowaniem terminu. W uzasadnieniu skargi podniósł, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. został mu doręczony przez jego bezpośredniego przełożonego już w dniu [...] czerwca 2014 r. W związku z tym w dniu [...] czerwca 2014 r. wniósł odwołanie od tego rozkazu. W dniu [...] czerwca 2014 r. Wydział Kadr i Szkolenia KWP w [...] ponownie doręczył mu powyższy rozkaz personalny. Podał również, że obydwa doręczone mu odpisy nie różnią się między sobą niczym, poza adnotacją "[...]" w prawy górnym rogu na odpisie wręczonym mu w dniu [...] czerwca 2014 r. przez bezpośredniego przełożonego. Obydwa egzemplarze są kopiami potwierdzonymi na ostatniej stronie w ten sam sposób, tj. "za zgodność", zawierają pieczątkę z orłem w otoku 20 mm i nieczytelny podpis, na żadnym nie brakuje któregokolwiek z elementu decyzji wskazanych w art. 107 k.p.a. Skarżący wskazał również, że doręczenie dokonane mu w dniu [...] czerwca 2014 r. być może było wadliwe, ale skuteczne. Zarzucił, że organ nie rozważał możliwości wcześniejszego doręczenia mu przedmiotowego rozkazu personalnego, a miało to wpływ na ocenę dopuszczalności wniesionego odwołania. Wskazał, że art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, m. in. czy wniesienie odwołania nastąpiło z zachowaniem terminu. W tym zakresie organ nie podjął wystarczających ustaleń, czym naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. Prezes WAM w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia, bądź ewentualnie o jej oddalenie. Organ podniósł, że skarżący nie przedstawił żadnego dowodu wskazującego na to, że przedmiotowy rozkaz personalny został mu doręczony już w dniu [...] czerwca 2014 r. W aktach postępowania znajduje się jedynie egzemplarz tego rozkazu z potwierdzeniem odbioru przez skarżącego w dniu [...] czerwca 2014 r. W tej sytuacji organ nie mógł rozpoznać odwołania. Wskazana data doręczenia rozkazu była wiążąca dla organu w zakresie skutków prawnych związanych z wejściem decyzji do obrotu prawnego. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 73/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywrócił termin do wniesienia skargi. Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OZ 363/15, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na to postanowienie. Przy piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2015 r. skarżący nadesłał do Sądu dwa poświadczone notarialnie odpisy rozkazu personalnego z dnia [...] czerwca 2014 r. Na pierwszej stronie jednego z egzemplarzy znajduję się odręcznie wpisana adnotacja "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym jak również przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo, że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona) albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi czynność materialno-techniczną (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck, 2012, s. 506-507). Zaznaczyć należy, że postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a., winno być oparte na wnikliwej analizie okoliczności danej sprawy, bowiem w istocie zamyka ono stronie możliwość ponownego rozpoznania jej sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji, czyli realizację zasady dwuinstancyjności postępowania mającą oparcie nie tylko w art. 15 ust. 1 k.p.a., ale przede wszystkim w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W przypadku wątpliwości co do terminu wniesienia odwołania, czy też niejasności co do sposobu jego wniesienia organ winien podjąć stosowne czynności wyjaśniające. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, że w przypadku wniesienia odwołania przed doręczeniem decyzji należy stwierdzić jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 k.p.a. Jednakże w niniejszej sprawie przepis ten został zastosowany przedwcześnie, ponieważ kwestia sposobu i daty doręczenia skarżącemu rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. wymaga dokonania dodatkowych ustaleń. Z wyjaśnień skarżącego wynika bowiem, że odpis rozkazu personalnego z dnia [...] czerwca 2014 r. doręczono mu dwukrotnie. Pierwsze doręczenie, jego zdaniem, miało miejsce w dniu [...] czerwca 2014 r., a drugie w dniu [...] czerwca 2014 r. Skarżący w toku postepowania przed Sądem przedłożył dwa odpisy przedmiotowego rozkazu personalnego. Odpisy te fizycznie różnią się. Na pierwszej stronie jednego z odpisów jest dopisana ręcznie adnotacja "[...]". Ponadto pieczęć z orłem, napis "Za zgodność" oraz nieczytelny podpis, które to elementy znajdują się na ostatniej stronie, mają na obydwu odpisach różne położenie względem siebie. Pozwala to domniemywać, iż skarżący istotnie jest w posiadaniu dwóch różnych odpisów rozkazu personalnego z dnia [...] czerwca 2014 r. Kwestia sposobu i data doręczenia skarżącemu przedmiotowego rozkazu personalnego budzi zatem poważne wątpliwości. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do treści art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Art. 42 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Doręczenie skarżącemu przedmiotowego rozkazu personalnego w miejscu pracy przez jego bezpośredniego przełożonego można by zatem uznać w świetle przytoczonych wyżej przepisów, za prawidłowe. W sytuacji, gdyby to doręczenie miało miejsce, tak jak wskazuje skarżący, w dniu [...] czerwca 2014 r., to tę datę, a nie dzień [...] czerwca 2014 r., należałoby uznać za datę, od której rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania. Wniesione przez skarżącego w dniu [...] czerwca 2014 r. odwołanie nie byłoby zatem przedwczesne i obligowałoby organ II instancji do jego rozpatrzenia. Wskazać należy, że organ administracji publicznej związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Wszystkie te przepisy znajdują także zastosowanie w postępowaniu przed organem II instancji na etapie badania dopuszczalności wniesionego odwołania. Przedstawione wyżej okoliczności wskazują natomiast, iż Komendant Główny Policji poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności związanych z doręczeniem przedmiotowego rozkazu personalnego naruszył wskazane wyżej przepisy postępowania i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. W konsekwencji doszło również do naruszenia art. 134 k.p.a. i przedwczesnego stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie zatem ustalenie, czy istotnie rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji dnia [...] czerwca 2014 r. został skarżącemu doręczony również przez jego bezpośredniego przełożonego, a jeżeli tak, to w jakiej dacie to doręczenie nastąpiło. Konieczne będzie zatem dokonanie dodatkowych ustaleń bądź przeprowadzenie nowych dowodów, np. z zeznań bezpośredniego przełożonego skarżącego jako świadka. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 tej ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia w całości.