II SA/Wa 731/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Sławomir Antoniuk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] marca 2015 r., działając na podstawie przepisów: - art. 8 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 149); - art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego; - art. 61 ust. 2 oraz art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze. zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, ze zm.); - § 2 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. z 2009 r. Nr 136, poz. 1118, ze zm.) w związku z art. 11, art. 12 ust. 1 i art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 (...) (Dz. Urz. UE L 284 z dnia 30 października 2009 r. ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. o odmowie przyznania M.K. prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji Minister Pracy i Polityki Społecznej wskazał co następuje: Marszałek Województwa [...] w uzasadnieniu decyzji odmownej wskazał, że zainteresowany nie spełnił ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Polski, a także nie może zostać uznany za osobę, która podczas pracy za granicą miała miejsce zamieszkania w Polsce. W odwołaniu M.K. podniosł, że wyjechał za granicę w celach zarobkowych, natomiast "centrum jego interesów życiowych" znajduje się w Polsce, gdzie jest zameldowany. Ponadto wskazuje, że w Polsce dokonywał zakupów, tj. komputer, samochód i piec do ogrzewania domu, co jego zdaniem świadczy o tym, że "swoją przyszłość wiązał z Polską". Minister Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania, nie podzielił jego zasadności. Minister omówił wskazane na wstępie przepisy i wskazał na treść orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (ETS) w sprawie C-272/90 - van Noorden (ECR 1991/5/1-02543) dotyczącym wykładni art. 67 ust. 3 rozporządzenia 1408/71 oraz podkreślił sposób definiowania pojęcia "miejsce zamieszkania" przez przepisy UE i ETS w tego typu sprawach. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Minister ustalił, iż M.K. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. w dniu [...] października 2014 r. W dniu 3 listopada 2014 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L. (WUP) wpłynęły dokumenty M.K. w celu ustalenia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych z zaliczeniem okresu pracy w [...] i [...] do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych w Rzeczypospolitej Polskiej, na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej. W dniu 9 stycznia 2014 r. do WUP wpłynął dokument SED U002, potwierdzający okres ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia M.K. w [...] od dnia [...] czerwca 2013 r. do dnia [...] października 2014 r. M.K. przed wyjazdem do [...] zamieszkiwał w Polsce nieprzerwanie od urodzenia, a w [...] przebywał ok. półtora roku, co mogłyby sugerować, że nie przebywał za granicą na stałe. Jednakże w trakcie pobytu w [...] przyjechał do Polski "tylko na czas urlopu", co sugeruje, że przyjazd ten był sporadyczny i okazjonalny. Należy w tym miejscu zauważyć, że orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że warunkom pobytu stałego nie odpowiadają sporadyczne wizyty o charakterze okazjonalnym (...) oraz przebywanie co kilka miesięcy - por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1260/04. Biorąc powyższe pod uwagę, Minister uznał, że przyjazd M.K. do Polski był okazjonalny, co świadczy bezsprzecznie o ciągłości jego pobytu w [...]. [...] instytucja potwierdziła w dokumencie SED U002 okres ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia M.K. w [...] od dnia [...] czerwca 2013 r. do dnia [...] października 2014 r., co oznacza, że praca ta miała charakter stały. M.K. wskazał również, że w trakcie pobytu w [...] nie podlegał w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą, co oznacza, że nie miał on w Polsce miejsca zamieszkania do celów podatkowych (rezydencji podatkowej). M.K. jest żonaty i jego żona przebywała wraz z nim w [...]. Ponadto oświadczył, że nie przekazywał żadnych środków finansowych rodzinie mieszkającej w Polsce, na utrzymanie ich wspólnego gospodarstwa domowego. Należy zatem uznać, że M.K. prowadził wspólnie z żoną gospodarstwo domowe w [...]. Odnośnie do swojej sytuacji mieszkaniowej w [...] M.K. wskazał, że w trakcie pobytu za granicą mieszkał pod jednym adresem w wynajmowanym mieszkaniu, natomiast w odniesieniu do sytuacji mieszkaniowej w Polsce poinformował, że "nie ma mieszkania własnego; dom należy do rodziców". Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Minister j uznał, że sytuacja mieszkaniowa M.K. w trakcie zatrudnienia za granicą była bardziej stabilna w [...] niż w Polsce. Powyższe okoliczności wskazują, że miejscem zwykłego zamieszkania M.K. podczas pracy za granicą była [...]. M.K. w trakcie pobytu za granicą był zameldowany w Polsce na pobyt stały. Należy jednak zauważyć, że utrzymywanie w danym kraju miejsca zameldowania nie jest równoznaczne z zachowaniem w tym kraju miejsca zamieszkania. Takie stanowisko potwierdza także orzecznictwo sądów administracyjnych. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 listopada 2004 r., sygn. akt I SA 3199/02, stwierdzono, że w ramach postępowania administracyjnego organ winien szczegółowo rozważyć wszystkie okoliczności związane z zamieszkiwaniem i nie utożsamiać "zamieszkiwania" z "zameldowaniem". W postanowieniu NSA z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt I OW 265/05, wskazano natomiast - o zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić (...) wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej. M.K. oświadczył, że "wyjechał za granicę ponieważ w Polsce przez dłuższy czas był bezrobotny, nie mógł znaleźć pracy i kończyły mu się pieniądze". Nie przebywał w [...] z zamiarem stałego pobytu. Po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Minister, stwierdził, że w świetle większości obiektywnych kryteriów wymienionych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, miejscem zamieszkania M.K. podczas pobytu i pracy w [...] była właśnie [...]. W tym stanie faktycznym nie jest dopuszczalne odwoływanie się do kryteriów subiektywnych wymienionych w art. 11 ust. 2 ww. rozporządzenia, tj. celu wyjazdu M.K. do [...] ani jego zamiaru. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo NSA (por. wyroki z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 687/13 oraz I OSK 729/13). W odwołaniu M.K. wskazał, że zarobione w [...] pieniądze zainwestował w samochód i inne zakupy, tj. piec grzewczy, komputer. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 11 rozporządzenia 987/2009, kwestie inwestowania, gromadzenia i wydatkowania środków finansowych zarobionych za granicą, nie zostały uznane za kryteria ustalania miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów rozporządzenia 883/2004. Należy zatem uznać, że ww. informacje zawarte w odwołaniu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Dlatego w ocenie organu drugiej instancji wyjaśnienia przedstawione przez stronę w odwołaniu od przedmiotowej decyzji Marszałka Województwa [...] nie znajdują uzasadnienia w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Biorąc pod uwagę wszystkie wymienione powyżej kryteria, należy uznać, że M.K. nie może być traktowany jako osoba mająca podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce, a w konsekwencji nie może skorzystać z uprawnień określonych w art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004. Pan M.K., przyjeżdżając do Polski, w istocie zmienił miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji w PUP był zatrudniony lub ubezpieczony łącznie przez co najmniej 365 dni. W myśl art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004, uwzględnienie przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski okresów ubezpieczenia spełnionych przez M.K. na obszarze [...] jest możliwe tylko pod warunkiem spełnienia przez niego ostatniego okresu ubezpieczenia w Polsce albo zastosowania wobec niego przepisu art. 65 ust. 2 i 5 ww. rozporządzenia. W ocenie organu drugiej instancji M.K. nie może być uznany za osobę mającą podczas pracy na terytorium [...] miejsce zwykłego zamieszkania w Polsce - a tym samym nie może zostać objęty postanowieniami preferencyjnego przepisu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004. M.K. nie spełnił także ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Polski. Biorąc pod uwagę ww. okoliczności, a także fakt, że M.K. nie udokumentował żadnych, spełnionych na terytorium Polski w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji w PUP, okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych w rozumieniu art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie jest możliwe przyznanie mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. M.K. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej, kwestionując w niej ustalenie organów obu instancji, iż w czasie świadczenia pracy i związanej z tym faktem pobytem w [...], jego miejscem jego pobytu uznano [...] a nie Polskę. W tej materii wskazał na przedstawione w uzasadnieniu decyzji okoliczności, i stwierdził, iż przemawiają one jedynie za czasowym pobytem w [...], w związku z czasowym świadczeniem tam pracy. Podkreślił, iż zawsze jego stałym miejscem pobytu było Polska i żadnych więzów z Polską nie zerwał. W tym okresie Polska pozostawała centrum jego interesów życiowych, a nie [...]. Z tych względów skarżący uznał decyzję za krzywdzącą. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując w argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zarówno zaskarżona decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej, jak i decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. W niniejszej sprawie oczywiste jest, że M.K. nie spełnia według krajowych przepisów uprawnień do uzyskania prawa zasiłku dla bezrobotnych. Nie udokumentował bowiem, iż był zatrudniony lub ubezpieczony na terytorium Polski przez łącznie co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji w PUP, w rozumieniu art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.). Dlatego, podstaw prawnych do przyznania mu w Polsce prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych, w związku z faktem jego pracy w [...] i [...], można poszukiwać jedynie w przepisach prawa Unii Europejskiej - zastosowania wobec niego przepisu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5 ze zm.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 zdanie 1 powyższego rozporządzenia, instytucja właściwa Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo uzależnia nabycie, zachowanie, odzyskanie lub kontynuację prawa do świadczeń od spełnienia okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, bierze pod uwagę, w niezbędnym zakresie, okresy ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek ukończone na podstawie ustawodawstwa innego Państwa Członkowskiego, tak jak gdyby były one ukończone na podstawie stosowanego przez nią ustawodawstwa. Zgodnie z art. 61 ust. 2 powołanego rozporządzenia, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 65 ust. 5 lit. a), zastosowanie przepisów ust. 1 niniejszego artykułu uzależnione jest od spełnienia ostatnio przez zainteresowanego, zgodnie z ustawodawstwem, na podstawie którego ubiega się on o świadczenia: – okresów ubezpieczenia, jeżeli ustawodawstwo to wymaga okresów ubezpieczenia, – okresów zatrudnienia, jeżeli ustawodawstwo to wymaga okresów zatrudnienia lub – okresów pracy na własny rachunek, jeżeli ustawodawstwo to wymaga okresów pracy na własny rachunek. Bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek zamieszkiwał w innym państwie członkowskim niż państwo wykonywania pracy i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji służb zatrudnienia państwa zamieszkania oraz korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony (art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004). Kwestia interpretacji przepisu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004 została szeroko omówiona w wydanej przez Komisję Administracyjną ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego decyzji Nr U2 z dnia 12 czerwca 2009 r. w sprawie zakresu art. 65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 dotyczącego uprawnienia do zasiłków dla bezrobotnych osób całkowicie bezrobotnych innych niż pracownicy przygraniczni, które w okresie ich ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, miały miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego innego niż właściwe państwo członkowskie (Dz. Urz. UE C 106 z dnia 24 kwietnia 2010 r.). Zgodnie z ww. decyzją, art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004 może być stosowany do pewnych kategorii pracowników, którzy utrzymują bliskie związki z krajem swego pochodzenia. W preambule do decyzji U2 wyraźnie wskazano, że nie można jednak zaakceptować tego, aby z powodu zbyt szerokiej interpretacji pojęcia miejsca stałego zamieszkania, zakres stosowania art. 65 rozporządzenia 883/2004 rozszerzono na wszystkie osoby, które mają stałe zatrudnienie w państwie członkowskim i, które pozostawiły swoje rodziny w kraju swojego pochodzenia. W myśl ust. 3 ww. decyzji do celów ustalania miejsca zamieszkania danej osoby należy się oprzeć na kryteriach wskazanych wart. 11 rozporządzenia 987/2009. Zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009 przy ustalaniu miejsca zamieszkania danej osoby należy porównać czas trwania i ciągłość pobytu danej osoby w obu państwach, a także dokonać analizy sytuacji osobistej tej osoby, na którą składają się: charakter i specyfika jej pracy, jej więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, jej sytuacja mieszkaniowa oraz państwo, w którym dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych. W myśl art. 11 ust. 2 ww. rozporządzenia dopiero w przypadku, gdy ww. kryteria nie pozwolą na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania danej osoby, należy brać pod uwagę zamiar tej osoby oraz cel jej wyjazdu do innego państwa. Jak zatem wynika z treści powyższych przepisów, przyznanie zasiłku dla bezrobotnego w innym państwie członkowskim UE, z tytułu świadczenia pracy w innym państwie członkowskim UE wynika z bardzo szczególnych sytuacji i może nastąpić jedynie w wyniku spełnienia ściśle określonych w tych przepisach kryteriach i to kryteria rozumianych, zgodnie z orzecznictwem ETS-u (na które powołuje się organ) i zgodnie z wykładnią Komisji Administracyjną ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego UE. Nadto przepisy te w sposób szczególny operują pojęciem miejsca zamieszkania w okresie świadczenia pracy. Pojęcie to odbiega od określonego w polskim prawie tzw. "domicylu" – miejsca zamieszkania. Za powyższym rozumieniem i taką wykładnią powyższych przepisów unijnych opowiada się orzecznictwo sądów administracyjnych – wyroki NSA z dnia 26 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1608/13 i sygn. akt I OSK 2149/14 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1371/14 i z dnia 20 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1219/14. Argumentacja zawarta w skardze, odwołująca się do innych niż wskazane w powyższych przepisach unijnych kryteriach, nie może być w niniejszej sprawie decydująca. Mając na uwadze wyżej wskazane rozumienie art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004 stwierdzić należy, że Minister Pracy i Polityki Społecznej, jak również Marszałek Województwa [...], prawidłowo ustali, że M.K. nie mógł być uznany za osobę, która w okresie zatrudnienia w [...] miała miejsce zamieszania w Polsce. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że skarżący przebywał podczas świadczenia pracy na terytorium [...] przez blisko półtora roku. Wraz z nim za granicą przebywała również jego żona, z którą w tym czasie zamieszkiwał i prowadził wspólne gospodarstwo domowe. W trakcie pobytu w [...] był zatrudniony i tym czasie nie podlegał obowiązkowi podatkowemu w Polsce od dochodów uzyskanych za granicą, a zatem nie był w Polsce uważany za rezydenta do celów podatkowych. Do Polski przyjeżdżał w celach urlopowych. Powyższe okoliczności pozwalały organom obu instancji na przyjęcie, że miejscem zamieszkania skarżącego podczas ostatniego okresu ubezpieczenia była [...]. Czas i ciągłość pobytu oraz fakt prowadzenia gospodarstwa domowego wspólnie z zamieszkującą z nim wtedy żoną, w rozumieniu interpretacji przepisu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004 wskazanego przez Komisję Administracyjną ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego UE przemawiały za tym, że w omawianym okresie - zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009 - to [...] a nie Polska stanowiła ośrodek jego interesów życiowych. Skoro w sprawie rozstrzygające były kryteria określone w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009 i dlatego nie było w ogóle podstaw do odwoływania się i badania przesłanek określonych w art. 11 ust. 2 tego rozporządzenia. Dlatego M.K. nie może być traktowany jako osoba mająca podczas pracy za granicą, miejsce zamieszkania w Polsce, a w konsekwencji nie może skorzystać z uprawnień określonych w art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.