II SA/Wa 74/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędzia WSA Adam Lipiński, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Łukasz Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2008 r. sprawy ze skargi I. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2007 r., nr [...] odmawiającą przyznania I. O. w drodze wyjątku renty z tytułu niezdolności do pracy. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2007 r. I. O. wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezesa ZUS) o przyznanie w drodze wyjątku renty z tytułu niezdolności do pracy. W uzasadnieniu wniosku strona podniosła, iż w 2005 r. stwierdzono u niej nowotwór złośliwy krtani i od tego czasu nie może podjąć zatrudnienia. Nie posiada niezbędnych środków utrzymania, gdyż utrzymuje się jedynie z renty chorobowej męża w wysokości 613 zł i przyznanego jej zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153 zł. Podniosła również, iż spełnia pozostałe ustawowe przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, bowiem jest całkowicie niezdolna do pracy, mieszka na terenie uznanym za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, co w powiązaniu z wiekiem (57 lat) spowodowało, iż nie była w stanie wypracować wymaganych 5 lat w ostatnim dziesięcioleciu przed powstaniem niezdolności do pracy. Wnioskodawczyni wskazała, iż od 16 roku życia pracowała w PGR G., który w późniejszym czasie zmienił nazwę na G. Zatrudnienia u tego pracodawcy, przypadającego na okres od [...] marca 1966 r. do [...] grudnia 1975 r., nie jest w stanie udokumentować, bowiem dokumenty potwierdzające świadczenie pracy w PGR spłonęły podczas pożaru jego biura. Jednak podany okres zatrudnienia został potwierdzony zeznaniami świadków, których Oddział ZUS w K. nie uwzględnił przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie renty w trybie zwykłym. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2007 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania I. O. wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że na przestrzeni 57 lat życia zainteresowana udowodniła okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 16 lat, 7 miesięcy i 26 dni. W dziesięcioleciu przypadającym przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wnioskodawczyni udowodniła tylko 2 lata, 4 miesiące i 7 dni. W latach 1971-1973, 1973-1975, 1982-1983, 1994-1995 oraz 1997-1998 wystąpiły przerwy w ubezpieczeniu. Ponadto w okresie od 1 września 1999 r. do 1 stycznia 2004 r., przez ponad 4 lata strona nie udokumentowała żadnego zatrudnienia, za który byłyby opłacane składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. W wymienionych przerwach wnioskodawczyni nie miała orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Tym samym nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przez stronę przeszkód w kontynuowaniu ubezpieczenia i nabyciu uprawnień do świadczenia ustawowego, o których mowa w ww. przepisie. Nie zgadzając się z powyższą decyzją I. O. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podkreślając, iż od 16 roku życia ciężko pracowała, a obecnie z powodu stanu zdrowia nie może podjąć pracy i nie ma środków do życia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku odwoławczego, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko w sprawie. Organ wskazał, iż orzeczeniem lekarskim orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2005 r. wnioskodawczyni została uznana za częściowo niezdolną do pracy od dnia 15 lutego 2005 r. Kolejnym orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] kwietnia 2007 r. zainteresowana został uznana za całkowicie niezdolną do pracy od dnia 7 listopada 2005 r. do 1 maja 2010 r. Z zaświadczenia Agencji Nieruchomości Rolnych w S. z dnia [...] marca 2006 r. wynika, iż wnioskodawczyni była pracownikiem PGR G. (organ omyłkowo podał K.) w latach 1966 r. – 1975 r. Z uwagi na brak i niekompletność list płac uwzględniono z tego okresu jedynie 5 miesięcy podlegania ubezpieczeniu społecznemu. Ponadto w ubezpieczeniu strony występują znaczne przerwy w okresach: od 2 maja 1994 r. do 14 września 1995 r., od 25 marca 1997 r. do 19 czerwca 1998 r., od 1 września 1999 r. do 1 stycznia 2004 r. oraz od dnia 1 lipca 2004 r. do czasu orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy datowanej na 7 listopada 2005 r. We wskazanych okresach wnioskodawczyni nie podjęła jakiejkolwiek pracy popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne w celu zapewnienia sobie w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Odnosząc się do argumentacji strony wskazującej na trudności w znalezieniu pracy w miejscu zamieszkania objętym dużym bezrobociem, organ podniósł, iż trudna sytuacja na rynku pracy nie może być podstawą do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Z zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] stycznia 2006 r. wynika, iż w okresach od 25 marca 1997 r. do 14 kwietnia 1997 r., od 3 września 1997 r. do 19 czerwca 1998 r., od 6 sierpnia 1998 r. do 9 maja 1999 r., od 1 września 1999 r. do 14 czerwca 2000 r., od 14 października 2000 r. do 13 stycznia 2004 r., od 19 lipca 2004 r. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy wnioskodawczyni była zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. O wyjątkowości podnoszonych przez stronę okoliczności nie może przesądzać subiektywne przekonanie strony, lecz muszą to być takie okoliczności, które ze względów obiektywnych mogą być traktowane jako szczególne (wyjątkowe). Do takich okoliczności jednakże nie można zaliczyć trudności w znalezieniu pracy. Rozpatrując wniosek o rentę z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, analizie został poddany przede wszystkim przebieg ubezpieczenia przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy, który nie daje podstaw do przyjęcia, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych było spowodowane szczególnymi okolicznościami. Organ dostrzegł ponadto trudną sytuację w jakiej wnioskodawczyni się znajduje, jednakże świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wg potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez I. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca wystąpiła o przyznanie jej świadczenia w drodze wyjątku. Powołując się na argumentację przytoczoną we wniosku o przyznanie świadczenia skarżąca podniosła, iż nie zgadza się z motywami rozstrzygnięcia podanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a w szczególności nie akceptuje nieuwzględnienia przez Prezesa ZUS dziewięcioletniego okresu pracy potwierdzonego zeznaniami świadków. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, iż z dziewięcioletniego okresu pracy w PGR na podstawie posiadanych dokumentów możliwe było do uwzględnienia tylko 5 miesięcy. Zeznania świadków, na które powołała się strona, nie mogły być uwzględnione przez organ bowiem osoby przesłuchane do protokołu były zatrudnione w innym PGR niż ten, w którym zatrudniona była skarżąca. Zatem trudno uznać zeznania tych osób za wiarygodne. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2007 r. skarżąca podniosła, iż w okresie przypadającym przed powstaniem niezdolności do pracy nie z własnej winy nie podejmowała pracy. Na skutek prywatyzacji zakładu zatrudniającego skarżącą, została z nią rozwiązana umowa o pracę z przyczyn dotyczących pracodawcy. W okresie pozostawania na bezrobociu Powiatowy Urząd Pracy nie przedstawił jej jakiejkolwiek oferty pracy. Ponadto w 2003 r. pojawiły się u skarżącej poważne problemy zdrowotne, w tym czasie przeszła operacje usunięcia śledziony, woreczka żółciowego oraz zabieg intubacji płuc. W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] stycznia i [...] lutego 2008 r. skarżąca podniosła, iż organ nie ma podstaw, aby podważać wiarygodność przedstawionych przez nią świadków z tego powody, iż świadczyli oni pracę w innym PGR niż skarżąca, bowiem wskazani świadkowie byli zatrudnieni w tym samym gospodarstwie rolnym co ubiegająca się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Strona wskazała, iż zatrudniający ją PGR w G. od [...] października 1969 r. został zlikwidowany i całą osadę (pracowników PGR) przyłączono do miejscowości G. Od [...] czerwca 1970 r. pracownicy zlikwidowanego PGR zostali przyłączeniu do Stacji Hodowli Roślin W. z udziałem gospodarstwa G. Na dowód powyższego skarżąca załączyła kserokopię własnej legitymacji ubezpieczeniowej z potwierdzeniem zakładu pracy o zatrudnieniu pracownika oraz zaświadczenie Urzędu Gminy w S. z dnia [...] lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodać należy, że w przypadku uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 145 ww. ustawy, sąd orzeka wyłącznie kasacyjnie. Oznacza to, że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku strony zawartego w skardze, dotyczącego wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, stanowiącej przedmiot zaskarżonej decyzji. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Szczególnie istotnym dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdzić należy, iż przy stosowaniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy ocenie podlega nie sam fakt, lecz przyczyny nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Zatem organ był obowiązany ustalić, czego nie uczynił w sposób prawidłowy, jakie były przyczyny niespełnienia warunku nabycia uprawnień rentowych, a mianowicie braku pięcioletniego okresu opłacania składek w dziesięcioleciu poprzedzającym przed datą orzeczenia niezdolności do pracy skarżącej. Prezes ZUS stwierdził, iż przerw w ubezpieczeniu społecznym skarżącej występujących w okresie poprzedzającym stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy nie można usprawiedliwić trudnościami w pozyskaniu pracy zarobkowej, bowiem nie są to okoliczności szczególe w rozumieniu art. 83 ust. 1 ww. ustawy. Nie jest to jednak wyłączna przyczyna braku zatrudnienia w podanym okresie. Organ nie uwzględnił w swych rozważaniach stanu zdrowia skarżącej i w związku z tym nie dokonał oceny jej realnych, a nie tylko teoretycznych, możliwości pozyskania pracy zarobkowej. Z dokumentacji medycznej (opinii lekarskiej orzecznika ZUS Oddziału w S. z dnia [...] kwietnia 2007 r.) wynika, iż w 2003 r. skarżąca była hospitalizowana. Stwierdzono u niej uraz klatki piersiowej, odmę płuc, uraz brzucha oraz usunięto śledzionę. Badania lekarskie lekarza orzecznika przedstawione w ww. opinii wykazały odchylenia od stanu prawidłowego narządów jamy brzusznej. Sama skarżąca w jednym z pism procesowych podniosła, iż po przebytym leczeniu w 2003 r. jej możliwości wykonywania pracy fizycznej uległy znacznym ograniczeniom. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż co do zasady sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, niemniej jednak w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy mamy do czynienia z osobą w zaawansowanym wieku i mającą ponadto problemy zdrowotne – przykładowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 840/06 (publik. LEX nr 306969). W świetle wyjaśnień skarżącej i przedstawionych przez nią dokumentów, wskazujących na wiarygodność zeznań świadków zatrudnionych w tym samym co I. O. PGR, stało się konieczne zweryfikowanie okresu zatrudnienia skarżącej w latach 1966 -1975. Dokonanie ustaleń w powyższym zakresie jest na tyle istotne, że w sposób znaczący może wpłynąć na ogólny staż pracy skarżącej, który należy również uwzględniać przy podejmowaniu decyzji o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną – z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł, jak w sentencji.